环评审批的否决权效力及其对司法审查的影响

我国的环评审批均具有否决开发行为的效力。修订之前的《环境影响评价法》第25条确立了“无环评、无许可、无开发”的原则，2016年修订后的第25条规定，“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，将之前的原则改为了“无环评、无开发”，已不再将环评审批作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件，将环评审批与可行性研究报告审批或项目核准同时进行，但仍须在开工前完成。考虑到环境利益诉求常被劳资、拆迁、征地等其他诉求裹挟，导致仅具有环保职能的生态环境主管部门无力处理，《环境影响评价法》修订时将否决权予以了后移，环评否决权的后移有利于过滤公众环境利益之外的其他诉求，避免非环境利益诉求堆积在环评程序而未纳入最终决策程序予以通盘解决。^[26]我国在制度设计之时均处在经济发展的上升时期，但同时环境问题已经凸显出来，为了平衡经济发展的强势，赋予生态环境主管部门基于环评制度的否决权也是一种可以理解的选择。但随着《环境影响评价法》的修订，我国取消了环评审批前置于项目审批的规定，即环评审批的否决效力只针对建设单位，而不再约束项目审批部门。同时，《环境影响评价法》第31条、第34条还分别对建设单位未经环评擅自开工以及环保部门或者其他部门的工作人员违法批准建设项目环境影响评价文件的法律责任作了明确规定，以巩固环评审批的否决权效力。通过立法设计将环评否决权交给生态环境主管部门，也是为了在国家重大决策中增加政府对环境影响的考量。^[27]

在经济发展优先的背景下制定的《环境影响评价法》，为避免经济增长牺牲环境利益，特意设置生态环境主管部门为环境利益代言，并赋予其对可能产生较大环境影响的建设项目实质的否决权。我国立法赋予环评审批实体否决效力，其出发点有二：一是为了提升环境价值的重要性，让生态环境主管部门为环境把关，避免环境价值在项目审批部门追逐经济快速发展的脚步中被忽略。二是因为“重实体，轻程序”，程序仅是服务于实体的工具这一法律传统，如果仍赋予环评纯程序效力，必将为一味追求经济增长而忽略环境因素提供正当理由，大开方便之门。尽管环评制度运行出现了一些问题，然而不可否认的是，否决权效力促使本质上属于程序规范的《环境影响评价法》提升至实体管制规范的地位。有学者指出，否决效力条文设计当初之立法目的，系考量刚引进环评制度时，各目的事业主管机关对于环境、生态保护等各方面之概念尚未熟稔，而人民的环境意识亦无法有效监督政府，因此赋予环评审查委员会高度之决策权限，对可能造成污染之开发行为进行管控，以避免开发行为导致环境污染的情况加剧。

当然，针对环评审批的否决效力，有学者提出了质疑，认为一个完整的开发决策过程必须权衡包含环境因素的所有因素，而赋予生态环境主管部门环评审批否决权，其实是将环境因素与其他因素分开考虑，使项目审批部门免于考虑环境因素，表面上抬高了环境因素的地位，实际上却是剥夺了环境作为平衡所有利害因素考量的机能，导致环评未能实际影响、贡献于决策；生态环境主管部门独挑环评大梁，仿佛其他行政机关与环境价值不具有任何的关联。不论事前的审查或事后的追踪，生态环境主管部门宛如捍卫环境的斗士一般，必须对如此重大的事务负担沉重的责任。通常开发行为的成功，功劳都归于项目审批部门，但一旦对环境有所危害，生态环境主管部门却首当其冲。现行的双主管机关集中审查制，使得生态环境主管部门无法全心为环境发声，反而被期待要尽力“完成”环评审查。基于以上理由，其认为应废弃环评审批的否决效力，同时，为使每一个开发行为目的事业主管机关能切实关怀环境，环评应由核发执照的目的事业主管机关进行，并接受各机关以及社会监督。(www.xing528.com)

其实，在性质上，不管是采取否决效力的我国环评，还是采取程序约束效力的美国、德国环评，都是基于对许可机关的不信任，因此授权生态环境主管部门对开发决策加以制衡，只是我国所采取的制衡手段更积极，法律效果更强。尽管否决权设置的基本逻辑是将环境价值视为绝对价值，一旦这个价值被危害，不论开发项目能带来多大的其他价值，都不许可，但在实际操作上，生态环境主管部门还是不得不在决策过程中考虑保护环境所要付出的代价。但是，否决权的设计不无道理，当决策在生态环境主管部门中产生，参与决策的人可能多具备一些对环境友善的态度与思维，则可望产生比较重视环境利益的决策。^[28]尤其是在环评审查要面对粗放式的经济增长方式、自然资源利用的低效率、地方政府对经济增长的狂热追求及社会监督的薄弱等问题，将环评权限交由项目审批部门，赋予环评纯程序约束效力在目前并不可行。而美国、德国等国经济发达，经济增长需求不会成为搁置环境保护的绝对理由，而且其运行的“信息公开”“公众参与”及“司法审查”在一定程度上构成了对行政机关经济发展决策权的重要制约，设置环评否决权意义不大。