环境影响评价审查及报告书编制研究

生态环境主管部门除了依据《环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》的规定判断环境影响报告书是否合法外，还可以依据环评技术规范判断环境影响报告书在内容、程序和方法上是否合理。生态环境主管部门受理建设项目环境影响评价文件后，可委托环境影响评估机构进行技术评估，组织专家评审。评估机构一般应在30日内提交评估报告，并对评估结论负责。根据2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第9条第2款的规定，环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、环境影响报告表，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，而这些主要通过审查环境影响评价文件得以实现。生态环境主管部门对于环境影响评价文件的审查，往往将环境影响评价文件的类型、内容及环评结论视为主要审查对象。

（一）环境影响评价文件的类型

根据《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第2条的规定，环境影响评价文件是指建设项目环境影响报告书、环境影响报告表和环境影响登记表的统称。为节约社会资源，集中全力应对需要进行环评的项目，往往有一个过滤程序以确定建设项目是否需要环评或者编制何种类型的环境影响评价文件。世界各国（地区）一般通过正面列举需要环评的项目或负面表例不需要环评的事项进行过滤。比如美国采用“负面表例”的方式，由联邦机关自行例举无须进行环评的开发活动种类，但限于“不至于个别性地或累计性地对人类环境产生重大影响”的建设项目。为弥补法律法规抽象规范层面过滤机制的不足，许多国家和地区还有具体的、个案的过滤程序。最典型的设计形态是将整个环评切割为两个阶段：第一个阶段初步判断开发活动对环境的影响程度，并以第一阶段的认定结果作为是否启动第二阶段的判断基准。^[12]如此，第一阶段环评程序实际上仍是一种过滤程序。从比较法上来看，美国是采取此种双阶程序构造的代表性法域，而日本的“判定程序”、德国的先行审查程序等也与双阶构造的内涵具有同质意义。^[13]

在美国，环境影响报告由联邦机构准备并出具。一个机构是否必须提供环境影响报告的前提条件：一是是否涉及立法建议或重大联邦行为，二是是否对环境有显著影响。当然，并非所有的联邦行为都受《国家环境政策法》的规制，需要提供环境影响报告，一些法律可以豁免准备环境影响报告的要求：一是联邦环保署如果决策过程在功能上与《国家环境政策法》的要求相同，可被豁免准备环境影响报告；二是决定不采取行动不会引发《国家环境政策法》的规制，比如内政部决定对阿拉斯加州有计划的捕狼行动不加制止；三是机构可以通过提供间接支持来避开《国家环境政策法》的规制。在确定间接行为是否属于《国家环境政策法》规制的联邦行为时，法院会考量这一项目在缺少联邦政府资金支持的情况下是否能继续进行。^[14]在确定联邦行为是否显著影响人类生存环境时，环境质量委员会要求机构同时考虑此行为的“背景”和行为的“强度”，换句话说，影响的显著性取决于发生的背景，尤其是此行为发生在环境敏感或重要区域（例如美国国家公园）时。在考虑强度时，该行为是否会引起争议或带来不确定的风险？影响是长期的还是临时的？是否涉及濒危物种或关键性栖息地？^[15]如果不确定一个项目是否需要准备环境影响报告，机构往往会先制定一个更短的环境评估，环境评估对机构发起的项目进行一个粗略快速的审查，如果它表明环境影响报告不是必要的，该机构将出具一份“查无显著影响报告”的同时附加环境影响的措施。如果该机构决定准备环境影响报告，需要公开发布报告的草案，并给公众45天的时间提出意见，该机构之后会准备一个最终版的环境影响报告并回应公众意见。^[16]

我国《环境影响评价法》通过分类管理的方式确定了建设项目应编制何种类型的环境影响评价文件。其第16条规定，根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境影响分类管理名录》（2017年修订）对于《环境影响评价法》第16条的规定予以细化，即对50个行业的若干类项目，从投资额度多少、规模大小、位置是否涉及环境敏感区等多种因素分类列举应该编制环境影响报告书、报告表还是填报环境影响登记表。根据2002年《环境影响评价法》规定，不管是环境影响报告书、环境影响报告表，还是对环境影响很小的项目填报的环境影响登记表均需要环保部门审批，不仅占用了大量的行政资源，而且增加了建设项目的行政审批成本，因此，《环境影响评价法》于2016年修订时，其第22条明确规定“国家对环境影响登记表实行备案管理”。此外，2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》也就登记表项目备案作出规定。将登记表项目由审批制改为备案制，有利于把基层生态环境主管部门有限的行政力量集中到环境影响较大的项目和事中事后监管上。而编制环境影响报告书、报告表的区别在于评价的范围、审查程序及公众参与方面从繁杂向简单递减。根据已被废弃的2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》第2条规定，只有需要编制环境影响报告书的建设项目环评才允许公众参与，而编制环境影响报告表或者填报环境影响登记表基本上排除公众参与。而2018年由生态环境部部务会议审议通过的《环境影响评价公众参与办法》依然限定依法应当编制环境影响报告书的建设项目的环境影响评价公众参与适用本法。^[17]

建设项目是否按照相关规范的规定编制环评文件，是否存在本应编制环境影响报告书却编制环境影响报告表的情形，主要由生态环境主管部门进行审查和监督，因为，我国环评分类管理的过滤程序并没有纳入公众参与，即在环评的过滤程序中少有社会监督。(www.xing528.com)

（二）环评文件的内容

生态环境主管部门主要审查环评文件的内容形式上是否齐备和实质上是否客观、科学、合法。关于环境影响评价文件的内容要求形式上齐备，我国《环境影响评价法》第17条仅规定环境影响报告书应当包含的内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。至于环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院环境保护行政主管部门规定。

关于环评文件实质上是否客观、科学、合法，生态环境主管部门将主要审查：第一，建设项目选址、选线、布局是否符合区域、流域规划和城市总体规划。建设项目选址若涉及依法划定的自然保护区、风景名胜区、生活饮用水水源保护区及其他需要特别保护的区域的，是否符合该区域内建设项目环境管理的有关规定。第二，建设项目是否符合环境保护相关法律法规和政策要求。第三，建设项目所在区域环境质量是否满足相应环境功能区划和生态功能区划标准或要求。第四，拟采取的污染防治措施能否确保污染物排放达到规定的排放标准，是否满足污染物总量控制要求；拟采取的生态保护措施是否能有效预防和控制生态破坏；涉及可能产生辐射和放射性污染的，拟采取的防治措施是否能有效预防和控制辐射和放射性污染。第五，环境影响评价文件编制内容是否符合法律法规和相关技术规范的要求。生态环境主管部门主要依据环境影响评价文件对以上问题进行考虑并最终决定是否批准。因此，环境影响评价文件的真实客观性非常重要，尤其是建设项目概况、建设项目周围环境现状等基础信息是否真实，生态环境主管部门负有审查的义务，其既可以通过现场检查、勘验，或者通过重视环评文件编制过程中的公众参与促进环评基础信息的准确性，排除人为造假的因素。

（三）环评结论

实践中，生态环境主管部门对环境影响评价文件的审批在很大程度上也依赖于环境影响评价文件的有关结论。^[18]根据原环境保护部于2016年12月发布、2017年1月1日实施的新版《建设项目环境影响评价技术导则总纲》的规定：“对建设项目的建设概况、环境质量现状、污染物排放情况、主要环境影响、公众意见采纳情况、环境保护措施、环境影响经济损益分析、环境管理与监测计划等内容进行概括总结，结合环境质量目标要求，明确给出建设项目的环境影响可行性结论。对存在重大环境制约因素、环境影响不可接受或环境风险不可控、环境保护措施经济技术不满足长期稳定达标及生态保护要求、区域环境问题突出且整治计划不落实或不能满足环境质量改善目标的建设项目，应提出环境影响不可行的结论。”即新版的《建设项目环境影响评价技术导则总纲》在环境影响评价结论里增加了环境影响不可行结论的判定要求。对于环评结论的作出是否科学合理由生态环境主管部门进行审查。