就业法律指导：合同聘用制度的不足

我国的事业单位改革以施行聘用合同制为代表，确实发挥了上述诸多积极的作用，但是面临的问题也是我们不能回避的。据统计资料显示，截止到2006年底，全国事业单位总计126万个，涉及教育、卫生、农业、文化、科研等多个领域，职工人数近3 035万。2006年底，科、教、文、卫系统有1 700多万人实行了聘用制，约占总人数的51%。到2009年初，推行聘用制度的事业单位数量，已签订聘用合同的人员数量占到总数的74%。面对如此庞大的群体，聘用合同制度显现的问题不能不引起我们的重视。

1.聘用合同的法律性质定位不明确。明确聘用合同的法律性质是对其进行法律规制的前提和基础。在实然层面和解释论层面，将我国聘用合同的性质界定为劳动合同或特殊的劳动合同具有坚实的立法基础。但是，在应然层面与立法论证角度上来看，对于聘用合同的性质认定存在“行政合同说”、“雇佣合同说”、“混合合同说”（即认为其是一种同时兼具普通民事合同和行政合同某些特征的混合合同）、“劳动合同说”、“人事合同说”、“民事合同说”等几种主要观点。^[52]聘用合同在很大程度上具备劳动合同主体特定、隶属性和平等性交错、人身性和财产性兼备、以劳动力所有权与使用权相分离为核心、以劳动的给付为主要内容、时间上具有继续性的特征，因此其属于劳动合同的一种。但是由于事业单位都是具有公益性与社会福利性的，所以聘用合同的特殊性之一体现在通过履行聘用合同向社会供给公共物品或准公共物品方面。同时前已述及，事业单位仍然具有比较浓厚的计划色彩，所以聘用合同的用人单位具有公务法人的性质，即其具有一定的准行政机关的特征。聘用合同兼有公法和私法属性，受通过履行聘用合同向社会供给公共物品及用人单位具有类似于公务法人的基本属性两个特征的影响，其公法属性比劳动合同更强一些。这种属性具体表现在聘用合同的签订和履行均是在遵照公益类事业单位的公益性、公共服务性、非营利性的特性下进行的，表现在编制管理、特殊的社会保险制度、工作时间和休息休假、劳动报酬、争议解决途径和方式、领导产生和考核、工作内容的限定性、违反聘用合同的法律责任、解聘辞聘、经费的财政保障等方面。

2.法律适用的混乱。1994年《劳动法》的颁行以及2005年4月《公务员法》出台，事业单位工作人员先后被置于劳动法与公务员管理之外。《劳动法》第2条第2款规定：“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”该规定明确界定以上各机关中非合同劳动关系不适用劳动法，而应比照公务员管理。所谓非合同劳动关系即是指现行的干部人事制度下的劳动关系，包括社会团体、事业单位。而《公务员法》第2条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，又将事业单位人员排除在外。到此，事业单位既不能再参照公务员管理，又不适用劳动法，其法律适用出现空白。2007年《劳动合同法》对此作出最新规定，第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同。法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”该规定将事业单位聘用人员的法律适用分为两种情况：一是法律、行政法规以及国务院另有规定的，依照其规定；二是未作规定的，适用《劳动合同法》。^[53]《劳动法》的规定与《劳动合同法》的规定出现了一定程度的冲突与矛盾。而且对于聘用合同是不是适用《劳动合同法》学界也是存在争议的。因此，聘用合同争议的法律适用问题确实是值得重视和研究的问题。(www.xing528.com)

以上两个问题是聘用合同制存在的比较突出的问题，当然还有一些其他问题。岗位设置不合理、聘用程序不严格、聘用合同不规范、聘后管理不到位、解聘程序较复杂、未聘者安置不妥当等^[54]也是事业单位进行合同聘任制改革过程中不得不注意的问题。当然，很多问题并不是单单解决聘用合同这一个问题而能全部化解的，需要的是整个事业单位改革的全面推进与完善。