中国农村金融组织制度变革特征：农业发展与金融管理研究成果

金融制度变革的基本方式和特征，可以从不同的角度进行分析。中国农村金融组织制度的变革与发展也是这样，依据于变革的主体不同，可分为政府主导型和非政府主体主导型；依据于供求关系差异，可分为供给主导型和需求主导型；依据于变革的时间和速度差别，可分为激进式和渐进式；从与经济体制改革先后的关系来区分，可分为超前性和滞后性等。中国的农村金融组织制度变迁，适应于传统的计划经济体制向具有中国特色的市场经济体制过渡，基本体现了政府供给主导型、渐进式和相对于农村经济体制变革的滞后性几个基本特征。事实上，中国整体金融体制改革的特征也是如此。

（一）以政府供给制度为主导型特征

由于承担保护产权的主要责任在于政府，而制度创新只能由政府来完成。政府在发展进程中的作用是举足轻重和难以代替的。政府的存在既是经济增长的关键，又是人为形成经济衰退的根源。这是制度经济学中所称的“政府悖论”。为此，政府应当加大改革力度，促进制度创新。切合实际的、诱导作用强的制度创新，会创造利于经济增长的外生环境，从而提高经济增长速度和效率。因此中国政府应当为农业经济增长创造有利的外生环境，进行农业、农村金融组织制度改革，以促进中国农业、农村经济发展。我国金融制度和金融结构的演进属于强制性制度变迁的类型，它是由政府主导引起的变迁。

政府供给主导型制度变革具体有以下特点：一是在政治力量对比上和资源配置权力上，居于绝对的主导地位，政府主体的制度变革供给能力和意愿构成，决定制度变革的取向、深度和广度；二是非政府主体的制度变革需求，一般需要得到政府的认同或批准；三是政府主体借助于行政命令、法律法规等措施，在其行政系统内一般是自上而下地组织、实施，并进行监督和控制。

从中国农村金融组织制度变革的过程来分析，中国农村金融组织制度变革，作为全部农村经济体制改革的一部分，正是遵从于政府主导型的制度变革方式。无论是中国农业银行的多次组织制度变迁，还是中国农业发展银行的设立，还有中国农村信用合作社的管理、归属与机构撤并、经营性质规定等，无一不打上政府的烙印，强烈地带有政府行政推动和强制性变迁的特点。虽然在一定程度上和一定的范围内，也出现非政府主体的需求型变革需求，但是这远远不足以左右中国农村金融组织制度变革的基本方向和基本方式，政府供给型变革方式仍然居于主导地位。这不仅体现在农村金融组织制度的改革与调整，政府必须作为主体自上而下地进行宏观规划、组织实施等，还必须在具体的营业机构设置、业务品种设立等方面，得到政府部门的许可或批准才可以实施。

在中国多年实行高度集权的计划经济体制下，农村金融组织制度变革作为制度变革的具体侧面，遵循以政府主导为主的变革则为必然。因为“制度变化的供给主要取决于一个社会各既得利益集团的权力结构或力量对比”。在高度的计划经济体制下，重要特征就是资源配置权力和政治权力高度集中于国家中央政府，中央政府不仅占有资源配置和政治结构中的绝对优势，而且决定了制度变革供给中的主导力量，从而使农村金融组织制度变革的取向、广度、深度等基本上取决于中央政府的意愿和能力。

金融业作为特殊行业，对整个国民经济具有特殊的意义，因而相对于其他制度变革，金融制度变革被置于较强的政府控制之下。

（二）制度变革过程呈现渐进式特点(https://www.xing528.com)

中国目前在金融制度方面的变革必然与政治制度、经济制度等方面改革一样，是渐进式的改革、一般是依据于“分步实施”“循序渐进”等原则进行推进。还有，在旧体制过于“强大”，改革较难入手的时候，一般是在组织外围发展起新的体制或经济成分（如在庞大的国有经济体系外围，先发展部分非国有经济），随着这部分新体制或经济成分的成熟与扩展，逐步对旧体制加以改革。从某种意义上而言，“渐进式改革”属一种“增量改革”。此外，不是“不破不立”，政府是利用已有的组织资源推进改革，而不是使原有的组织结构受到破坏，加以拆除。中国对金融组织制度变革，在渐进式方面呈现出以下特点：一是金融组织制度改革大体与经济体制改革进程相适应。二是中国金融组织制度改革总体是由局部到整体、由直接管理到间接管理逐步过渡，基本是有步骤、分阶段进行的。三是中国政府更注重在“增量”方面进行改革，且进展较大。如股份制商业性金融组织制度的建立和逐步完善，金融工具逐步多元化，货币市场和资本市场得到发展等。四是在组织机构改革上，是利用原有组织资源进行调整，重视组织安排之间的衔接和过渡，对旧有的组织不是“全盘否定”，而是“扬弃”。五是金融组织制度改革的渐进性还表现在，各项改革是在政府（包括中央银行）主体监控下，以稳定为目标，在进行改革的同时，强化宏观调控，防范金融制度性风险。而且二者相伴而行，互相补充。

实施这种措施绝非中国独创。实施这种模式的国家有韩国。韩国在20世纪80年代就对国内商业银行实行非国有化，并逐步取消对银行信贷的限额管理，并在此基础上采取一些涉外金融自由化的政策。

一些国家采取了激进性的改革战略，在国内经济和金融制度不健全的条件下，以所谓“一揽子”快节奏方式，开放国内金融市场和实施金融自由化。拉美国家曾普遍推行了这种方式。在20世纪80年代，智利和阿根廷都实施了综合性的金融改革方案，主要措施是银行非国有化、放松存款准备金、取消资本控制、利率由市场自由决定。这些国家在改革中都出现过严重的金融危机。苏联及东欧国家，在20世纪80年代实行经济“休克疗法”，在金融制度改革上也采取激进方式，然而却未取得成功效果，并且这些国家在通货膨胀和金融失控的推动下出现了金融和货币危机，给经济和金融业发展带来严重的负面影响。

亚洲的泰国、印度尼西亚和马来西亚也曾采取了激进的改革方式。马来西亚在20世纪60年代就开放了资本市场，但国内金融改革长期滞后，在1990年才开始进行金融体制改革。印度尼西亚在1971年解除了外汇管制，1984年采取了对国内部分金融制度的改革，而较深入的改革在1990年进行。在这些过度开放国内金融市场的国家，普遍存在严重的金融泡沫，外资过度流入，国内金融体系受到重大影响。泰国在1990年开放了国内的资本市场和外汇市场，利率、汇率实行市场化调节，而其国内的银行经营风险、资本外逃、汇率机制扭曲等问题，在泰国并未得到重视和解决。正因为如此，上述国家都曾表现出严重的金融危机，给本国的国民经济和金融体制发展带来重大的创伤。所以，是实行激进式改革，还是渐进式改革？主要是依据一国的国情、制度建设情况，以及政府的控制力，还有市场“这只看不见的手”在运作中作用发挥如何（一国的金融市场是否完善很必要）。笔者认为，在经济、金融业发展水平不是很高的国家，实行渐进式改革的战略还是比较稳妥的。中国多年的改革实践也印证了所述的观点。

（三）服从并迟滞于宏观经济体制改革

在制度性改革的时序方面，金融改革是落后于经济改革的，无论在改革的广度还是在改革的深度方面均是如此。比如，在企业体制改革上，国有经济以外的非国有经济得到迅猛发展，目前非国有经济产值已占国民生产总值的60%左右，而国有银行目前在全国市场的垄断地位仍没有改变，其他商业银行在全部的金融制度结构中占有补充和次要甚至是弱小地位。从中国农村经营体制来分析，农村是在全国最先进行改革的地区，以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，对农业生产发展起到了很大的促进作用，具有强大的生命力。自1979年以来，中国实行一系列改革措施，而农村的经济体制改革相对于城市经济及全部经济体制改革，起到了超前的示范和带动作用。农村经济体制改革中，最主要的是改革了不适应农村生产力发展的生产关系，实行了以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制。农村改革最先是从生产关系入手，废除了自1958年以来建立起来的“人民公社体制”，实行了以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制。经过多年的检验，农村双层经营体制改革，对中国农村经济和农业生产力发展，起到了巨大推动作用，同时在体制上具有很多优点。这一体制符合中国国情，符合中国农业和农村经济特点，也符合广大农民的意愿，充分调动了广大农民的经营积极性；在所有制改革上，既坚持了土地集体所有，又通过所有权与经营权的相对分离，实现了生产资料与劳动者的紧密结合；确立了农民在生产经营中的主体地位，农民有生产自主权，既充分发挥农民在生产经营中的积极性和创造性，又发挥了集体统一经营的优越性，体现出“按劳分配”原则。此外，在农产品制度改革上，逐步提高和放开农产品价格，用以大力发展商品生产。这是调动广大农民积极性，补偿、增加农民收入的重要的制度性改革。同时，农产品流通体制也得到改革，目前除粮食等特别重要的农产品之外，其他农产品已完全由市场决定，在国家宏观调控下主要由市场形成价格、适应农村经济发展的新机制，不断得到发展和完善。以上论述所要强调的是，农村金融体制改革与农村经济体制改革相比却大大滞后。

至于中国金融组织制度改革滞后的原因，既有内部的又有外部的，原因是很多的，综合分析，最主要的是集中于风险问题。作为改革的主导者——中央政府，最为关切的是，在制度改革进程中金融秩序的稳定，风险的预期、防范，是否在可控制范围内，由于金融在整个国民经济中的“中介”作用，如金融失控，对经济体系的危及深度和广度有多大。比如金融机构和相关制度及金融市场改革、发展进程过大、过快，担心会形成金融秩序混乱；利率市场化改革进程和幅度太快太大，担心诱发通货膨胀等；对于包括中国农业银行在内的四大国有商业银行这一改革主要对象而言，由于其在金融体系中的垄断地位及与国民经济的“关联度”过大因素影响，难免会形成改革中的对外“联合抵抗”。而从社会层面分析，正因为其过于“垄断”，所以孕育着如若改革不成功，则将产生巨大风险的可能。由于众多的国有企业对国有银行严重依赖，而国有企业距离建立真正的现代企业制度还很遥远，国有银行制度改革必然影响国有企业改革，甚至是影响国企的兴衰成败，因而这同样构成了风险的重要“预期”因素。