研究结果：再婚夫妻纳入奖扶养老范围的建议

（一）主要结论

1.奖扶制度受到绝大多数干部群众的称赞，政策的群众基础好。问卷调查显示，95%的调查对象赞成奖扶制度，而不赞成的只占0.17%。在访谈中，各级相关管理人员和执行人员也对奖扶制度大加称赞，称此为德政、善举，并寄予厚望。如此广泛的社会赞同，一方面说明奖扶制度本身代表了人们的心声，顺应了民意。同时也说明，试点是成功的，政策的运行是规范的和有效的。当然，部分群众对政策规定的奖扶对象的资格标准和奖励的金额标准提出了异议。

2.政策的宣传工作收到较好的效果，群众对政策的知晓率较高。约90%的群众了解或听说过奖扶制度，只有约10%的群众对这项制度一无所知。政策的知晓率高，既是计生工作者大力宣传的结果，也表明广大群众对这项政策的关注。群众关心政策、了解政策至少有两个方面的积极作用：一是可以避免暗箱操作，有利于政策公正有效地实施；二是有利于政策的计划生育导向作用的发挥。但是，约1/3的调查对象对奖扶制度的具体内容不清楚，一些在地方企业工作的中青年对奖扶制度的知晓率不高，这些问题应引起重视。

3.绝大多数政策受益人对奖扶对象的确认程序和奖扶金的领取感到满意。90%以上的政策受益人对奖扶对象的确认程序表示满意，95%的受益人认为领取奖扶金方便。但政策的运行还有改进的空间，特别是桐梓县，近10%的奖扶对象感到领取奖扶金不方便，尽管这与当地的地理环境和交通状况有关，但对此也应采取相应的措施。

4.政策的群众监督比较有力。一方面，政策的透明度使得政策置于大众的监督之下；另一方面，政策的运行本身，特别是关于奖扶对象的认定过程中，各地要求有群众评议、村民代表大会审议、最终结果“三见面”（与本人见面、与旁证人见面、与同龄人见面）等，难怪在调查中许多村民向我们坦言，他们不担心政策运行过程中会有舞弊情况。

5.政策效果的社会认同较高。本次调查考察了奖扶制度在三个方面的效果，即对改善老年人晚年生活的作用、对改变人们生育观念方面的作用和对改善干群关系的作用，群众对奖扶制度在这三个方面的作用都有很高的认同，约2/3～3/4的调查对象认为奖扶制度在上述方面“有很大作用”或“有一定作用”。在访谈中计生干部也对奖扶制度的社会效果给予了较高的评价。

6.群众对政策有较高的信任度。近70%的调查对象相信奖扶制度会长期执行。70%的人相信奖扶资金不会被贪污挪用；超过65%的人相信不会有“人情类奖扶对象”出现；近75%的人相信不会出现“报复性排斥”符合条件者。即大多数群众相信奖扶制度会按规章操作。

（二）讨论与建议

1.关于奖扶制度的金额标准和年龄标准。尽管问卷反映，55.2%的人认同政策规定的金额标准，68.2%的人认同政策规定的年龄标准，但在调查中我们能感受到，有相当一些即使回答合适的人，他们也实际流露出奖扶的金额标准偏低和年龄偏高的意思。在问及对奖励扶助养老政策改进的建议时，有些认为合适的人也建议金额标准再提高一些更好。对于奖励的年龄标准，部分人希望奖扶对象的年龄界限得到降低。由于条件恶劣，五六十岁的农村人身体状况普遍变差，有的已经不能下地干活，尤其是妇女。能不能像城里人退休那样规定，男的六十，女的五十五就可以享受养老保障？许多计生干部也认为，奖扶金的标准偏低，不利于发挥计划生育政策的导向作用。我们认为，目前维持现有的政策规定比较合适。因为年龄标准的降低和奖扶金标准的提高意味着财政支出的大幅度增加。考虑到未来15年～20年符合条件的受益人将增加10倍甚至更多，^[22]要考虑各级财政的支付能力。当然，从长远看，奖扶的金额标准也要考虑未来物价水平的变化和人民生活水平的提高，在适当时候进行调整。

2.关于奖扶对象的资格规定。这里主要讨论三个问题：

一是关于农业户口的界定。调查中我们发现，各地在奖扶对象确认过程中，对农业户口的认定感到为难，如对具有非农业户口但实际居住农村并从事农业生产的家庭如何处理？对因城镇扩张，土地征用，村子住户整体农转非，但长期以来生育政策执行农村条款的对象如何处理？特别是户籍制度的改革已是大势所趋，如湖北已建立城乡统一的户口登记管理制度，取消了农业户口、非农业户口性质以及地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口、农场商品粮户口等各种户口类型，统一登记为湖北居民户口。建议将原方案本人及配偶均为农业户口或界定为农村居民户口改为农村居民，而对农村的界定依据小区的综合特征而定。

二是再婚家庭。各地在执行方案时对再婚家庭的处理是将再婚夫妇各自生育小孩数合并计算，即使再婚前男女双方各生育一个子女，且办理了独生子女父母光荣证，再婚后也没有发生违法生育行为，也不能享受奖扶养老。这无论从计划生育角度上看还是从情理上说，都有失公正，许多群众对这个问题不理解，甚至不少人为此上访，许多基层计划生育干部也感到工作难做。建议对相关规定做一些修改，再婚夫妻已经领取了独生子女父母光荣证，且再婚后并没有发生违法生育行为的，纳入奖扶范围。

三是收养子女问题。在我们调查的四个地点中，除了邳州市，其余的三个县市都规定，收养子女的家庭，如果本人自己没有生育史，不能享受奖励扶助待遇。实际上这涉及相当一部分群众。在河南孟州市的调查中我们得知，收养一个孩子未曾生育的家庭就有800多个。群众对奖扶制度的相关规定意见较大。没有生育史而合法收养一个小孩的夫妇不在奖扶范围会带来如下问题：过去按照这些地区的计划生育条例规定，通过合法渠道收养子女后不再生育，且办理独生子女证的夫妻，享受独生子女父母待遇。现在奖扶制度的规定明显与计生政策不一致。更重要的是，很多收养孩子的夫妇是在孩子很小的时候就收养了，父母将收养事实一直对孩子甚至对邻里隐瞒。奖扶制度实施后，这些收养孩子的独生子女夫妇有些不申报，担心会引起孩子或其他人的猜疑；一些人申报了，最后被计生部门追根究底，不仅没有享受到奖励扶助，反而暴露了十几年甚至几十年的家庭隐私，结果给这部分家庭带来了巨大的精神压力。一些计生干部也认为自己这样做不道德，但规定是这样的，他们也无能为力。建议修改相关规定，将合法收养子女视同亲生子女，纳入奖扶范围。

3.关于奖扶对象的确认。为了保证万无一失，奖扶制度的实施过程中，对奖扶对象的资格审查真正是严之又严：三级（村、乡镇、县市）审议、三级公示、三级建档。仅在村一级就需要邻里证明、村计生协和理事会审议、村民代表大会审议等程序。这样确实能够保证质量，但它却是以较高的行政成本为代价的。一项政策实施情况如何，既要看政策的效益（即社会效果如何），又要看效率（即控制成本）。但在本次调查中，我们发现，四个调查点没有将奖扶制度的执行成本单列，而是与计生部门常规工作的行政费用混在一起，因此，我们无法考察奖扶制度的实施效率。但据其他省市有地方反映，奖扶制度的行政成本很高，甚至占到了奖励扶助金额的30%～40%。^[23]建议在奖扶对象的确认过程中适当简化程序，可考虑在村一级只需有小组群众会评议结果就可以上报，两级公示（村级初选结果公示和县市级审批最终结果公示），一级建档（只在县市建档）。在政策的宣传上也要讲究效率，少搞大而空的形式，多搞投入少，效果好的宣传。如果能在政策执行过程中降低成本，将节省的经费用于扩大奖励对象，将是更加有意义的。

4.关于奖扶制度的持续性。在调查中，各地有关奖励扶助制度是一项长期执行的政策。但我们发现，一些群众相信政策会长期执行，但也有近1/3的人对政策的长期性表示怀疑，显示群众对政策的长期性仍心存疑虑。事实上，从政策学理论看，任何政策都不是长期不变的，政策变化是正常的，也是必要的。奖扶制度能否持续下去，要考虑两方面的因素：一是政府是否有保障政策实施连续性的财政能力；二是政策激励导向的持续性问题。就前者而言，我们应该对未来奖扶对象规模的变动和财政能力进行测算。根据国家人口计生委的测算，奖励扶助制度如果在全国推广开，在奖励扶助标准不变的情况下，全国的奖励扶助对象峰值年为2021年，奖扶对象为1168万人；另有学者预测，2020年全国目标人数1327万，2035年4160万。^[24]按现在的奖扶金额标准不变，在2035年需资金24916亿（如果按115%的年通货膨胀率算为36412亿），财政完全有能力承受奖励扶助金的支出。但从政策的激励导向看，政策的持续性值得考虑。我国当前的人口政策是稳定低生育率，因此，政策的激励导向是引导农民的生育意愿从多生转变到少生。再过20年或30年，我国的人口发展情况如何？人们的生育观念怎样？奖励少生是否仍有必要？则另当别论。如果十几年或几十年后我国的计划生育进行了调整，对生育行为不再有政策的限制，到那时，奖扶制度作为鼓励少生的生育导向作用就没有存在的社会基础，制度也就应该调整或终止。因此，严格地说，奖扶制度不会是一项长期执行的政策。从制度的发展前景考虑，笔者认为，选择性的扶助养老应该分阶段逐步过渡到普惠性的养老保障。

【注释】

[1]周长洪.关于计划生育利益导向机制的几点理论思考[J].人口与经济，1998（2）.

[2]谭江蓉，杨云彦.人口和计划生育利益导向政策研究：回顾与前瞻[J].人口与发展，2012（18）.

[3]周长洪.关于计划生育利益导向机制的几点理论考[J].人口与经济，1998（2）.

[4]曾云光.我国人口和计划生育利益导向政策体系研究[D].吉林大学硕士论文，2013.

[5]谭江蓉，杨云彦.人口和计划生育利益导向政策研究：回顾与前瞻[J].人口与发展，2012（18）.(www.xing528.com)

[6]储未申、冯庆余：《江西计划生育工作大事记》，第3、4页。

[7]中共北京市委：《市委批转市计划生育工作领导小组关于进一步认真开展计划生育工作的意见（1963年10月）》，北京市档案馆：002-020-00380。

[8]谭江蓉，杨云彦.人口和计划生育利益导向政策研究：回顾与前瞻[J].人口与发展，2012（18）.

[9]国家人口和计划生育委员会编.中国人口和计划生育史，中国人口出版社，2007.

[10]全津：《当代江西计划生育历史研究》，2014年。

[11]苏州市吴中区人口计生委.苏州市吴中区人口计生委.苏州市吴中区制定普惠制下的计生优先优惠政策[J].计生视点，2009（7）.

[12]谭江蓉，杨云彦.人口和计划生育利益导向政策研究：回顾与前瞻[J].人口与发展，2012（18）.

[13]曾云光：《我国人口和计划生育利益导向政策体系研究》，2013年。

[14]石智雷，徐玮.计划生育利益导向政策对家庭发展的影响效应分析[J].南方人口，2014（1）.

[15]国务院.中国的农村扶贫开发白皮书[EB/OL].新华网，2001-10-6.

[16]国务院扶贫开发领导小组.中国农村扶贫开发概要[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[17]国家统计局农村社会调查队.中国农村贫困监测报告：2003[M].北京：中国统计出版社，2003.

[18]杨云彦.从社会性别平等角度推进出生人口性别比综合治理工作[J].人口与计划生育，2012（5）.

[19]李建民.后人口转变论[J].人口研究，2000（4）.

[20]陈功.我国养老方式研究[M].北京：北京大学出版社，2003.

[21]王秀银等.一个值得关注的社会问题：大龄独生子女意外伤亡[J].中国人口科学，2001（6）.

[22]郭震威，郭志刚，王广州.2003～2050年农村实行计划生育的老年夫妇人数变动预测[J].人口研究，2005（2）.

[23]乔伟.关于落实奖励扶助政策的几点思考[J/OL].http：//www.fcxjsw.gov.cn/neirong.asp？f01＝1027.2005-12-29.

[24]郭震威，郭志刚，王广州.2003～2050年农村实行计划生育的老年夫妇人数变动预测[J].人口研究，2005（2）.