奖励扶持政策评估及运行情况研究结果

（一）奖扶制度的社会认同情况

一项政策的社会认同情况如何，直接关系到政策实施效果乃至政策的成败。奖扶制度的社会认同情况是笔者首先关心的问题。在这里，我们从政策总体认同情况和政策主要细节认同情况进行分析。

1.政策总体认同情况

首先，计生干部普遍对奖扶制度有很高的认同和评价。几乎所有我们访谈的计生干部都对奖扶制度大加称道，因为它体现了“以人为本”的理念，它有利于改善计生工作者的形象。计生干部为群众送去养老金，群众对计生干部在心理上由排斥到接纳，在感情上由疏远到亲近，计生干部的形象得到改善，便于计生工作的开展。许多计生干部对奖扶制度是“举双手赞成”，大有“相见恨晚”的感觉。其次，群众对奖扶制度也有很高的认同感。问卷分析显示，95%的被访者对该政策很赞成或较赞成，而不太赞成或很不赞成的只有0.7%。少数群众对奖扶制度不太赞成或很不赞成，主要是对政策中的部分条款的规定不满意。

2.政策主要条款认同情况

这里的主要条款是指政策关于奖扶对象资格的规定和关于奖扶的金额标准。问卷调查表明，绝大部分群众认为政策关于奖励对象生育方面的规定是合理的，总的认同比例为94.5%，只有5.5%的人认为不合理。奖扶对象比非奖扶对象的认同程度高。我们在调查中发现，少数群众认为此项规定的不合理之处在于：一是政策有重女轻男之嫌。他们认为，只要不违反计划生育都应该得到奖励，两个女孩奖励，一男一女也应该奖励；二是没有生育的夫妇不在奖扶范围不合理。调查显示，奖扶对象对政策的各项规定赞同的比例往往高于非奖扶对象。关于奖扶年龄标准的规定，在我们调查的四个地区中，桐梓县、宜都市、孟州市三地都是按方案规定来确定奖扶对象的起始年龄，只有邳州市规定对一个孩子死亡或只有一个女孩的家庭，从50岁开始领奖励扶助金。调查数据显示，对于政策规定的年龄标准，有将近1/4的人认为偏高（24.3%），大部分人认为比较合适（68.2%），很少人认为标准偏低（2.1%）。关于奖扶金额标准的规定，我们所调查的四个地区，都是按照国家规定的最低标准实施的，即每人每月50元。问卷调查显示，群众对这一规定的金额标准认为偏高的很少，超过一半的人认为合适，但我们注意到，认为标准偏低的超过了1/3。与非奖扶对象相比，奖扶对象对奖扶金额标准的认同比例更高。我们在对计生干部的访谈时，部分干部也反映，奖扶的金额标准偏低，对群众的吸引力有限。

（二）对政策运行情况的评估

1.群众对政策的知晓情况。调查数据显示，74.5%的调查对象知道有此政策，约占3/4；15.4%的人听说过，但不太清楚；仍有10.1%的人还不知道有该政策。可见，该政策的宣传效果总体还是不错的。问卷调查数据显示，多数群众知道政策关于奖扶对象生育情况的标准（61.9%），但也有相当一部分人不清楚（38.1%）。群众对政策规定年龄标准和金额标准的知晓率分别为76.8%和67.9%，23.2%的调查对象不知道年龄标准，不知道奖励金额标准的约占1/3（32.1%）。

2.关于奖扶对象的确认。通过访谈和入户调查，我们发现奖扶对象实行严格的资格确认，大部分干部和群众赞同，认为这些程序是必要的。但也有干部认为确认程序应该简单些，因为资格确认实行反复多次的评议审核，工作量很大，成本高。就奖扶对象自己的看法，他们对确认程序的满意程度很高，91.6%的人表示满意，认为一般和不太满意的分别为3.4%和5.0%。那些不太满意的奖扶对象主要觉得过程太繁琐，各种证件（身份证、户籍证明、婚姻和生育证明等）要求严格，而这些人年岁较高，有些证件或者本来就没有，或者遗失，颇费周折。

3.关于奖扶金的领取。应建立奖扶金社会化直通车发放政策。奖扶金按照统一要求建立奖扶对象个人账户，实行专账核算和直接拨付的办法，由省、自治区、直辖市委托中国农业银行或自行确定其他有资质的机构进行发放。财政和人口计生部门都不介入资金发放，避免截留或挪用。但是奖扶对象都是老人，有些甚至行动不便，他们领取奖励扶助养老金是否方便呢？调查表明，95.8%的奖扶对象认为领取奖励扶助养老金方便，只有4.2%的人认为领取不方便。

4.关于政策的监督。这里要特别强调群众监督的重要性。调查中发现，我们所到的每个村都对奖扶对象名单张榜公布，政策的规定和运行过程的透明使这项政策实际处于群众的监督之下。那些了解政策及其实施过程的群众（占大多数）基本上都不担心政策在执行中会出现问题。很多调查对象说，国家有严格的规定，并且还要张榜公布，如果有人钻空子会很容易发现，有问题可以上告，用不着担心。而且，各地还设立了专门的举报电话，宜都市对举报问题核查属实的举报人奖励现金2000元。在试点期间，邳州市人口计生委接到数十个举报电话，但经过核查，都是对政策理解偏差和对事实真相不了解，没有一个是真正的基层舞弊。由此看来，政策实施基本达到了公开、透明、公平、公正的目标，政策监督取得较好的成效。(www.xing528.com)

（三）群众对政策作用的认同情况

1.群众对奖扶制度改善老年人生活作用的认同情况。调查表明，91.2%的人认为奖扶制度对改善老年人晚年生活有很大帮助或有一定帮助，总体认同程度很高。奖扶对象认为有帮助的比例（94.3%）高于非奖扶对象（90.9%），特别是其中认为有很大帮助的奖扶对象远远高于非奖扶对象。

2.实施奖扶制度的重要目标之一就是要引导更多农民自觉实行计划生育。奖扶制度是否真正能够起到这一方面的作用呢？86.2%的调查对象认为奖扶制度对群众选择少生育有作用，其中29.2%的人认为有很大作用。

3.奖扶制度将生育独生子女和双女的夫妇纳入奖扶对象，但对符合计划生育的生有一男一女的夫妇不予奖扶，这一制度是否在改变群众长久以来生育子女的性别偏好方面具有作用呢？71.5%的调查对象认为有作用。

4.群众对奖扶制度改善干群关系作用的认同情况。80.2%的调查对象认为奖扶制度对改善干群关系有很大作用或有一些作用。总的来说，奖扶制度的社会效果得到了群众的普遍肯定，其中奖扶对象相对于非奖扶对象对政策有更高的积极评价。在对各级管理人员的访谈中，我们也得到了与问卷调查基本一致的信息。一些地方计生干部认为，如果政策的奖励扶助力度更大些，政策的社会效果会更加明显。

（四）群众对政策的信任度

奖扶制度的受益者是符合条件的老年人，但其生育导向作用主要还是针对中青年人。制度的持续性以及实施的公正性将影响周围群众对政策甚至对政府的评价。人们是否对这项没有先例的政策还心存疑虑，担心政策不能长期执行下去？是否担心政策执行中出现亲情操作或感情操作或者说群众对政策的信任度如何？这是我们关注的另一个方面的问题。这里我们分析群众对奖扶制度的信任度，主要从两个方面进行：一是群众对政策本身的信任情况；二是群众对政策运行过程的信任情况。

1.群众对政策本身的信任情况。奖扶制度实施之初的各种宣传强调，奖励扶助制度是一项长期执行的政策。但群众是否相信政策会长期执行，调查表明，68.8%的调查对象相信政策会长期执行，但也有1/3的人对政策的长期性表示怀疑。奖扶对象对政策本身的信任度（79.7%）明显高于非奖扶对象（67.6%）。

2.群众对政策运行过程的信任情况。为了了解群众对奖扶制度运行的信任程度，我们在问卷中设计了这样几个问题：您是否担心会有人钻空子，不符合条件的人受益；您是否担心因为与干部关系不好，符合条件的人不能受益；您是否担心专项经费被人贪污挪用。每一个问题设计了三个选项（担心、不担心和无所谓）。调查表明，大多数的调查对象对政策的运行表示信任，对上述三个问题回答不担心的在70%左右。但也有少部分人流露出担心：担心有人钻空子，不符合条件的人受益的接近1/4，担心因为与干部关系不好，符合条件的人不能受益和专项经费被人贪污挪用的分别为18.3%和22.3%。实际上，在调查中我们发现，对奖扶制度及其运行过程比较熟悉的群众往往对制度的信任度高，他们中的很多人十分肯定地回答那不用担心，政策都是公开的，哪些人有条件得到奖扶金大家心里有数，不可能玩假（舞弊）。而对政策的运行不信任或不关注（回答无所谓）的人，往往是对政策的认知程度低的人。