《计划生育利益导向政策与普惠公共政策的衔接研究成果》

（一）西部政策

“少生快富”工程是国家针对西部生育水平较高的贫困地区实施的一项计划生育利益导向机制政策，对于可以生育三个孩子而自愿放弃生育第二个或第三个孩子，并且愿意长期节育的夫妇给予一次性奖励3000元。2000年，中共中央、国务院颁布了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，《决定》指出：“人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。控制人口数量，提高人口素质，是实现我国社会主义现代化建设宏伟目标和可持续发展的重大战略决策。”并将人口问题纳入西部大开发战略的总体规划，“实施西部大开发战略，必须坚持发展经济和控制人口两手抓，做到经济要上去，人口数量要下来，人的素质要提高。针对西部地区生育率较高、贫困人口比例较大、城市化水平较低的状况，制定相关政策和措施，加强计划生育基层基础工作，严格控制人口增长”。2006年10月，国家人口计生委、财政部颁布《西部地区计划生育“少生快富”工程实施方案》，该《方案》指出，自2006年开始全面实施西部地区计划生育“少生快富”工程，该工程是为加强西部地区人口和计划生育工作，转变群众生育观念，尽快扭转贫困地区“越生越穷、越穷越生”的现状，促进西部地区人口与资源、环境的协调和可持续发展而采取的一项重大举措。它是指对按照现行生育政策可以生育三个孩子而自愿少生一个孩子，且采取可靠长效节育措施的夫妇给予3000～5000元的一次性奖励，并引导和帮助这些家庭把奖励资金用于发展生产的扶贫项目，资金由中央和地方财政共同承担。2008年，出台了《国家人口计生委、财政部关于实施“三项制度”工作的通知》，决定在全国范围内全面实施计划生育家庭特别扶助制度、提高农村部分计划生育家庭奖励扶助标准（奖励扶助标准从每人每年不低于600元提高到每人每年不低于720元）、扩大“少生快富”工程实施范围。2009年发布了《西部地区计划生育少生快富信息管理规范》等。“少生快富”工程的内容随着试点地区的经济发展，探索了一些新的措施，这些措施得到了试点地区群众的认可；“少生快富”工程的项目不仅对计划生育家庭有一定的奖励与补偿，而且影响了育龄人群的生育意愿、缓解了农村计划生育的实际困难，同时也带动了贫困地区的经济发展，加快了脱贫致富的脚步。

（二）少数民族政策

我国是一个多民族国家，共有56个民族，其中55个为少数民族。我国各民族的分布特点是：大杂居、小聚居，而且少数民族虽然人口数量较汉族来说相对较少，但是其分布十分广泛。正是因为这一特殊的性质，所以我国政府都会制定有针对性的计划生育政策，使得少数民族的计划生育工作能够顺利开展。20世纪50年代到70年代初，我国针对少数民族的计划生育政策与汉族不同，因为当时我国的少数民族人口死亡率高，平均寿命短，因此针对这一实际状况，政府采取的是“鼓励生育、发展人口”的政策。如：1953年中央民族事务委员会第三次扩大会议通过的《关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧区畜牧业的基本总结》中明确指出：“贯彻‘人畜两旺’的方针，牧业区的人口一般是不兴旺的，要发展畜牧业生产，同时必须使人口兴旺。因此，人民健康和人口增加，在牧业区工作中，也有头等重要的意义。”毛泽东在1957年10月指出：“计划生育，也来个十年规划，少数民族地区不要去推广，人口少的地方也不要去推广。”1972年11月，中共中央的44号文件中指出：“在城乡人民中，要大力宣传和提倡计划生育，少数民族地区除外。”因此，在整个“文化大革命”期间，我国少数民族地区仍然延续了“人口兴旺”政策，自由发展民族人口，导致少数民族在较长时间内保持着较高的生育水平。自20世纪70年代末，少数民族的计划生育政策已逐步开始纳入我国计划生育政策的范畴，这一时期国家计划生育工作开始在全国推行。如：1977年9月，国务院计划生育领导小组在《关于全国计划生育工作汇报会的报告》中指出：“在人口稀少的少数民族地区，采取有利于发展人口的政策，为了保护妇女、儿童的健康，也应积极宣传、普及妇幼卫生、节育科学知识，对子女多、间隔密，有节育要求的夫妇给予指导和帮助。”

自80年代开始，我国少数民族的计划生育政策开始确立。如：1980年9月，党中央在《关于控制我国人口增长问题致全体党员、共青团员的公开信》中指出：“对于少数民族，按照政策规定，可以放宽一些。”1982年2月，中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》中明确指出：“对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上可适当放宽一些。”1984年4月，中共中央批转的国家计划生育工作委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》中进一步指出：“对少数民族的生育政策，可以考虑人口在一千万以下的少数民族，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，不准生四胎，具体规定由自治地方的人大和政府，有关的省、自治区，根据当地实际情况制定，报上一级人大常委会或人民政府批准后执行。”1984年颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法。”90年代，全国所有的省、直辖市、自治区都通过了地方性的人口与计划生育条例。如：广西壮族自治区的生育政策规定，夫妻双方为瑶族、苗族、侗族、毛南族、回族、彝族等一千万以下人口少数民族的，经批准可以有计划地安排生育第二个孩子，但生育间隔不得少于四周年。吉林省规定：夫妻双方均是少数民族的，允许生育二胎，生育间隔为四年；夫妻一方为少数民族的，允许生二胎，生育间隔为八年。新疆维吾尔自治区规定：城镇少数民族居民一对夫妻只准生育两个子女，少数民族农牧民一对夫妻可生育三个子女；符合特定条件的可再生育一个子女。宁夏回族自治区规定：职工、城镇居民和农民，夫妻双方或一方是少数民族的，可生育两个孩子；一些山区县的少数民族农民可以生育三个孩子。21世纪以后，我国少数民族的计划生育政策逐渐完善，并上升到法律的高度。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》，该《生育法》规定：少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

（三）贫困地区扶贫开发政策

我国的贫困问题由来已久，尤其是我国农村的贫困问题尤为严重，主要表现就是基础设施薄弱以及人口增长过快。因此在贫困地区推行计划生育是我国计划生育工作的重点。解决我国贫困地区的人口发展问题最有效的措施就是将扶贫开发与计划生育工作相结合，通过这一措施可以促进贫困人口转变生育观念，稳定生育水平；提高人口素质，带动贫困地区的经济发展，改善贫困地区的贫困现状。

20世纪80年代，我国才开始有针对性的实施扶贫开发政策，首先是在相对落后的农村地区。因为我国在20世纪50年代通过户籍管理制度将城乡分割，使得农村地区更加落后，城乡差距不断扩大，因此尽快使贫困地区脱贫致富显得尤为重要。1978年，我国农村尚未解决温饱的贫困人口达到2.5亿人，数量庞大，但当时政府的扶贫政策主要表现为社会救济，这一时期的反贫困是在总体经济发展水平较低，全国普遍贫困的背景下制定的。改革开放以后，我国开始利用制度改革的方式缓解贫困，首先是以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种变革使得农民对土地有了一定的自主权，不仅提高了农民的积极性，而且提高了土地产出率，解放和发展了生产力。其次，提高了农产品的收购价格，增加了农村劳动力在非农领域的就业面，改善了农村的生活水平。据统计，1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%；棉花增长73.9%；肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人，贫困发生率从30.7%下降到14.8%^[15]。(www.xing528.com)

20世纪80年代中期，我国农村贫困地区的经济快速增长，但仍有少数地区的经济发展缓慢，使得我国农村间也出现发展不平衡的现象，这一因素直接影响了我国整体的经济发展，同时尽快改变我国贫困地区的经济落后现状关系着我国经济长期协调发展。因此，我国政府在这一阶段开始大规模地开展扶贫开发计划。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。《通知》指出：中共十一届三中全会以来，全国农村形势越来越好；但农村经济还存在发展不平衡的状态，特别是还有几千万人口的地区仍未摆脱贫困，群众的温饱问题尚未完全解决。解决好这些地区的问题，有重要的经济意义和政治意义。1986年6月，我国政府成立了国务院贫困地区经济开发领导机构，专门负责组织、领导、协调、监督扶贫开发工作。这一阶段的扶贫开发工作取得显著效果，如：国家重点扶持的贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，平均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%^[16]。1993年，我国农村贫困人口已减到8000万人，主要集中在中部和西部。由于中西部贫困地区的地理环境条件恶劣，因此必须根据不同地区的不同特点，有针对性地解决贫困问题。1994年3月，中共中央、国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》，　《计划》提出：集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。主要的措施有：加大扶贫资金的投入，确定扶贫的指导方针，明确强调扶贫开发项目进村到户等。1996年9月，中共中央、国务院联合召开中央扶贫开发工作会议，再次强调了扶贫攻坚解决温饱的重大意义，并作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，制定了一系列更加有力的政策措施。通过实施这些措施，到2000年底我国的农村贫困率降到3%左右，这意味着我国扶贫计划工作有了明显的效果。

2001年5月，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，明确提出到2010年的奋斗目标：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为达到小康创造条件。为此，我国不断加大力度支持中部和西部的发展，同时出台了一些政策支持中西部贫困地区的经济发展。如：西部大开发战略通过加强基础设施建设、改善居民的生活环境、发展教育等措施提升贫困地区的经济发展。通过几十年的努力，我国扶贫开发工作取得了不错的成绩。农村贫困监测调查表明：2003年农民收入稳步上升，比上年实际增加4.3%；农民税费负担大幅度下降，比上年减少14.5%；贫困地区基础设施和农村义务教育也有进一步改善^[17]。

（四）城市政策

1962年，党中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，该指示正式提出要在城市提倡节制生育，长期实施这一政策有利于保护母亲和儿童健康。1963年党中央、国务院发出《第二次城市工作会议纪要》的指示，该指示再次提出要在城市积极开展计划生育工作，具体措施包括：今后城市职工做节育和结扎手术一律免费，并且在短期休养时间内工资照发。1964年国务院下发的《关于计划生育经费开支问题的规定》中第二条指出：国家机关、企业、事业单位、党派、团体工作人员和企业职工家属施行男、女绝育结扎手术，放、取节育环或人工流产，所需挂号费、住院费、检查费、医药费和手术费，企业职工及正式职工供养的直系亲属在企业“医药卫生补助费”中开支；国家机关、事业单位、党派、团体等享受公费医疗待遇的人员，按原来医药费领报关系，在“公费医疗经费”或本单位经费中开支。1971年国务院批准并转发了《关于做好计划生育工作的报告》，报告强调“要有计划生育”，要求除人口稀少的地区外，各级都要加强对计划生育工作的领导。1969、1970年，全国人口自然增长率分别高达千分之二十六点一和二十五点八。报告提出在第四个五年计划期间人口自然增长率要逐年降低，争取到1975年一般城市降到千分之十左右，农村降到千分之十五以下。1991年党中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，提出我国现行的计划生育政策是：提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。

2001年12月，我国颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》，这部法律的颁布实施，是中国人口与计划生育事业发展史上一个重要的里程碑，它代表我国首次以法律的形式确立计划生育政策，为我国计划生育工作提供了法律保障。该《生育法》规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”随后，各个省、市、自治区纷纷修订各地区的《计划生育条例》，这一政策的实施使得我国在全国范围内放开双独家庭生二胎政策（双独是指夫妻双方均为独生子女）。如：2002年河南省修改了《河南省人口与计划生育条例》，该条例第十七条规定：符合条件之一要求生育的，经批准可以按计划生育第二个子女，其中第七点为夫妻双方均为独生子女的，可以生育第二个子女。

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中指出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策将正式实施。该计划于2013年底或2014年初试行。“单独二孩”政策的实施，有利于适当提高我国的生育水平，在一定时期内可以实现人口的均衡发展，同时有利于缓解我国老龄化的程度以及出生人口性别比例失衡的现状。