民间资本进入金融业：监管政策与扶持政策的协调

在小微企业和农户融资难融资贵的条件下，中央政府和地方政府为普惠型金融机构提供诸多方面的扶持条件，以缓解金融排斥问题。但与此同时，金融业作为一种准公共产品的特种服务，必须接受金融监管。这就形成了监管政策和扶持政策的平衡问题。如果二者失衡，就可能出现过于严监管而使发展受到不必要的限制，或者在放松监管和快速发展的同时聚集了金融风险源。为了平衡二者之间的关系，需要金融监管部门与其他政府部门建立良好的互动协调机制。

现阶段，我国金融监管体制体现了鲜明的中央集中统一监管模式的特点，即使地方政府对小额贷款公司等微型金融机构享有监管权限，但实行的仍然是中央统一管理下的地方政府负责制，国务院及其金融管理部门有权制定相应的法规和规范性文件。但在提供扶持政策时，地方政府具有较大的经济激励，不仅会在中央政策的框架下积极提供扶持措施，而且会在没有相关中央政策规定的前提下积极创造条件，提供本行政区划内的扶持措施，其中难免出现规避中央政策的要求，提供变相的优惠政策措施等情况。这就造成了监管政策与扶持政策的失调，集体表现在以下三个方面：

整体而言，中央扶持政策的扶持对象仅限于获得金融许可证的金融机构，而地方政府政策的扶持对象既包括在本行政区划内提供金融服务的获得金融许可证的金融机构，也包括地方政府审批成立的无须取得金融许可证的微型金融机构。这就导致了因监管机构不同但其金融业务性质相同的歧视性政策待遇。

产生这一问题的根源在于，政府部门在履行职责时往往会出于管理便利化的考虑，在没有政策制定协商机制和公开机制的约束下，较为任意地制定和实施政策。至于是否产生不公平对待监管对象问题，金融监管部门和政策扶持部门很少给予充分考虑，即使考虑这些因素，也会因协商繁琐或者反复而有意放弃。政策扶持部门倾向于以金融监管部门的界定为标准，以此减少政策概念的不确定性。

从扶持政策的类型来看，中央政府主要提供财政政策、税收政策，地方政府主要运用政府注资、培育基金、财政奖励等政策工具。比较而言，地方政府为本行政区划提供的扶持政策更为多样化。在中央政府层面，监管政策和扶持政策的制定、实施主体是分开设置的，这在很大程度上保障了政策的独立性。但在地方政府层面，地方金融办在实施监管的同时，往往也承担着制定和实施金融产业发展扶持政策的职责，这种机构设置模式加剧了监管政策和扶持政策的混同，降低了监管政策和扶持政策的实施效率。内蒙古自治区金融办在这一方面进行了积极探索，机构内设金融发展促进中心和地方金融监督管理中心两个部门。

在我国实践中，地方政府金融办主要承担着扶持发展金融产业的职责，与此同时也承担着金融监管职责。但从金融资源投入的角度来看，地方政府金融办更倾向于发展金融产业。从全国23个省级政府金融办2018年部门预算来看（见表5-6）⁽²²⁾，省级政府之间呈现出鲜明的反差，金融业越发达的省级政府，部门预算越高。23个省级金融办部门预算总额为14.96亿元，而上海市金融办的部门预算已经高达7.51亿元，占全部23个省级政府金融办预算总额的50.2%。超过平均部门预算水平的，只有上海、河北、天津、北京四个省级政府金融办。

表5-6　全国23个省级金融办2018年度部门预算单位：万元

资料来源：23个省级政府金融办（局）2018年度部门预算。

值得注意的是，23个省级政府金融办的部门预算总额差距较大，但是，在社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、住房保障等方面，预算支出的差距并不大，产生差距最大的是金融支出和一般公共服务支出两个预算支出科目。

从上海市金融办部门预算来看，7.42亿元金融支出预算科目中，7亿元是用于金融发展支出的，以推动金融中心建设、加强金融服务、聚集金融资源、促进金融业发展等。天津市金融局2018年部门预算比2017年度增加了1.01亿元，最主要的原因是增加了资源勘探信息支出科目1亿元，主要用于扶持中小企业上市融资，另外新增的商业服务业支出10万元作为对外开放奖励金。河北省金融办部门预算的92.6%用于项目支出，具体包括：企业上市奖励专项经费7 210万元、普惠金融发展奖励资金2 239.90万元、河北金融云监管服务平台2 026万元、蠡县农信社共管基金1 764.55万元、为省内小微企业购买金融服务1 700万元、引进和设立金融机构1 350万元。内蒙古自治区在一般公共服务类列支60万元，用于“草原英才”专项资金支出，同时专列金融业发展专项支出2 000万元。从上海市金融办、天津市金融局、河北省金融办、内蒙古自治区金融办2018年部门预算可以看出，地方政府金融办实施金融监管的同时承担着较大的金融产业发展责任，这就可能导致地方政府及其金融办基于发展本地金融产业的考虑，有意或无意地忽视金融监管职责的承担，这可能导致区域性金融风险的聚集。

我国在制定监管政策和扶持政策的过程中，应当遵循程序公开原则，但是这种公开机制的程序规则和实体规则与美国公共政策成本收益分析存在着很大的差异。这意味着，在制定扶持政策和监管政策时，其预期产生的成本和收益是不明确的。更为重要的是，政府实施的实际效果是一个实证问题，需要政府部门对其进行独立性的经济效率评估。在我国实践中，个别扶持政策和监管政策在政府部门的推动下进行了评估，但其评估方法和评估结果并没有对外公开，缺乏相应的社会公信力。对于政府部门而言，扶持政策是否会被延续往往不是取决于其实施的成本和收益的比较，而是取决于财政收入的变动情况。

这种快餐式的扶持政策对监管对象而言产生了逆向选择，监管对象在未来扶持政策不确定的情形下，往往会加速根据扶持政策中设置的条件提供金融服务，降低了长期经营、可持续发展的经济动力。

金融监管政策和扶持政策协调方式的多样化，体现在政策的制定程序、监测信息交流、执法合作等方面。

监管政策和协调政策协调的一种重要方式是，在制定政策时向相关政府部门征询意见，听取其对拟定草案的建议。这是最为有效的一种预防式政策制定程序。在我国实践中，金融监管部门在制定重要监管规则时会向社会公开征求意见，但对社会公众的质疑缺乏相应的答复机制。这就意味着，社会公众提出意见的最终结果如何，提出者是不清楚的，也不知道其他社会公众提出的意见。相关政府部门也缺乏相应的激励和约束机制参与该政策的制定，这就导致在其后实施过程中出现推脱等问题，降低了政策的社会公信力。(www.xing528.com)

当然，实践中一个经典的做法是，金融监管部门和政策扶持部门共同制定相关政策，在最大程度上减少监管和扶持之间的冲突关系。但是，这种共同制定政策往往发生在同一行政级别的政府部门之间，并且发生的频次不是很多。而实践中，监管政策和扶持政策的不一致往往发生在中央金融监管部门和地方政府金融产业部门之间。这就需要进一步发挥中央金融监管部门派出机关的积极角色，与地方政府金融办建立常态性的工作协调机制，及时就相关政策的协调问题进行沟通和交流。

金融监管部门与相关政府部门应当建立实时监测信息交流的平台和工作机制。在实践中，扶持政策的实施并未达到预期目标，在很大程度上受制于监管信息的搜集、整理和分析能力，而在这一方面，金融监管部门具有很强的比较优势，这就需要政府部门之间建立监测信息交流和共享机制，形成监管合力。

发现和解决政策之间不协调的一个重要方式是共同执法，在执法过程中察觉问题的表现及其实质。对政策实施的监督方式主要包括现场检查和非现场检查。监管部门和扶持政策部门在联合执法时从不同的方面评价政策的实施效果，这为今后政策的完善提供了实证基础。

在监管政策与扶持政策协调过程中，一个关键环节是地方政府金融监管体制的优化。监管政策与扶持政策之间出现的错配，在很大程度上是由不同层级的金融监管部门之间的关系模式造成的，这就需要从金融监管体制的角度，通过内部体制优化解决问题的症结。完善现行“一级政府、一级监管”体制首先必须对金融风险处置责任进行界定，为金融监管权限在省级行政区划范围内进行合理配置提供基础，然后再积极探索改进模式。

采取“一级政府、一级监管”体制的地方政府在数量上占据绝对主导地位。设置这种模式存在的一个主要误区是对金融风险处置责任的界定。在实践中，金融风险处置责任往往被地方政府认定为对风险事件的财政救助。这种处置责任实际上是一种单纯的事后防止问题扩大和风险扩散的措施。而完整意义上的金融风险监管包括事前的预警机制、事中的管理，以及事后的处置。按照这种界定，若每一个县级政府都要承担完整意义上的金融风险处置责任，不仅行政成本巨大，而且也无可能。

省级政府并不是没有认识到这个问题，在将风险处置责任连同日常监督权限一同下放时，采取相关配套制度给予补救。其中，提高注册资本的最低限额就是重要的制度设计。《关于小额贷款公司试点的指导意见》根据组织形式不同提出了两个标准，即有限责任公司形式的小额贷款公司注册资本不低于500万元，而采取股份有限公司形式的不得低于1 000万元。但在实践中，除了贵州、新疆、西藏的监管政策秉承这一要求外，其他省级政府监管政策均在不同程度上提高了注册资本最低限额的要求。其中，山西省监管政策对采取股份制的小额贷款公司提出了2亿元的要求，是中央监管机构设定标准的20倍。这种情况也存在于融资性担保公司领域。这种制度安排的目的是，寄托于大企业在技术、市场、资金等方面的优势以降低小额贷款公司、融资性担保公司等经营失败的概率，但无形中把小微企业排除在了股东或者社员的范围之外，拒绝给予小商业资本进入微型金融业的机会，弱化了微型金融机构的经济功能。

如果由省级政府来承担风险处置责任，在一定程度上可以缓解这种民间资本进入微型金融业的内在紧张关系，同时可以提高金融监管的效率和防治金融风险的能力。为了发挥县级政府与小额贷款公司等被监管对象空间距离最近、最为熟知的信息优势，金融风险处置基金的财源除了省级政府财政资金和被监管对象的出资之外，推广小额贷款公司、融资性担保公司和新型合作金融组织的县级政府也应当以财政资金来出资。这种制度安排旨在通过财政出资督促和强化县级政府对本地域内的小微金融机构运行情况进行信息监测，及时将相关信息反馈给相应的监管机构。

现行“一级政府、一级监管”体制并未完整地体现中央政府将金融监管权限下放给地方政府的初衷⁽²³⁾。与商业银行等公众存款类金融机构不同的是，小额贷款公司等微型金融机构是不可吸收社会公众存款的，因而不宜形成系统性重要性金融机构，地方政府对区域性金融风险监管不同于全国范围的系统性风险监管。基于此，由省级政府建立统一的金融风险处置基金、地方性金融资产管理公司或者其他风险处置机制更为重要和有效⁽²⁴⁾。

在这种监管体制模式中，省级金融办和市级金融办分别隶属于省级政府和市级政府，市级金融办并非省级金融办的派出机构，但要接受省级金融办的业务指导。根据需要，市级金融办可以设立县级分支机构⁽²⁵⁾。地方双层监管体制减少了层级设置，有效解决了县级和市级金融监管机构之间权责不清的问题。在实践中，青海和宁夏对小额贷款公司的监管已经采取了这种模式。另外，四川、内蒙古等9个省市区对融资性担保公司也采取双层监管体制。

这种模式的制度优势体现在两个方面。其一，市级金融办较之县级金融办更具有金融监管的专业性。从金融资源的配置来看，大中城市的金融市场相对发达，金融机构提供的金融服务更为丰富和多样。与之对应的是，大中城市的金融监管资源相对充足。不少县级政府还没有设置金融办等部门，其他的工商部门、财政部门等又不是专业化的金融监管机构，缺乏相应的监管经验和监管能力。因此，市级政府通过整合监管资源，建立健全相对独立的金融监管机构，可以解决实践中县级政府金融监管能力不足的问题。其二，在某种程度上，双层监管体制能够隔离监管政策与扶持政策的利益冲突问题。中国经济增长的基本单元是县域经济，县级政府具有发展经济最强的动力⁽²⁶⁾。小额贷款公司、新型合作金融组织、民间融资机构的经营范围一般限定为县域，而设置在县域的融资性担保公司的注册资本又最低，它们服务的主要对象恰恰是县级政府着力发展的小微企业和农户。在这一点上，小额贷款公司等与县级政府的利益诉求是一致的。因而，县级政府监管机构会放松对小额贷款公司等的监管要求。而市级金融监管机构在一定程度上与被监管机构保持一定的距离，为监管机构的独立性提供了体制基础。

另外一种替代性监管模式是建立省以下垂直监管体制，将省级相关部门的金融管理职责整合于金融办，建立一个统一性的监管机构，根据需要下设市级和县级分支机构。这种省级政府单一制的监管模式是以省级政府承担金融风险处置责任为前提的。如果省级政府建立金融资产管理公司或地方金融风险处置基金，这种模式就会在很大程度上提高监管效率。

这种单一垂直管理体制模式的适用主要基于以下几个方面的原因。其一，在我国行政管理体制改革中，市级政府管理体制面临着改革要求。浙江等已经尝试省直辖县的改革。在这种情况下，“一级政府、一级监管”或者“省—市级”监管模式就会面临再次调整的局面，而省级以下垂直管理体制能够从根本上解决这一问题。如果撤销市级政府，那么，相应层级的监管机构则会变为大区型的监管机构。其二，这种监管模式具有灵活性，能够根据被监管对象的数量和监管强度、密度设置相应的市级和县级分支机构，也不是全省内“一刀切”的做法，同时也能够将监管力量延伸至在乡镇或者行政村经营业务的新型合作金融组织。其三，这种监管模式能够确保金融监管机构的独立性，使省级金融办及其派出机构受到县级政府的影响减少至最低程度，同时也对县级政府的扶持政策保持中立，并不影响监管对象的发展。

从完善地方政府金融监管体制的角度来看，现行“一级政府、一级监管”体制需要得到改变和优化。在试点推行微型金融机构发展的初期，“一级政府、一级监管”体制的确能够清晰地界定监管权限和职责，但随着微型金融机构在数量和规模上的发展，县级政府和市级政府实施监管所产生的效率问题和金融稳定问题也更加突出。在这种情况下，优化地方政府金融监管体制就成为重要的金融改革任务。在省级政府建立整体意义上的金融稳定机制下，整合现有监管资源，确定省级金融办作为专业化、独立性的地方金融监管机构成为一个可行的制度选择。同时，在省域范围内，建立双层监管体制还是垂直管理体制，虽然不能从理论上确定其优劣，但可以由省市级政府自主进行尝试，在特定期限内尝试某一种管理体制，在期限届满后，通过评估，对维持、改变和放弃这种监管体制模式作出结论。