民间资本进入金融业的制度逻辑及影响

建立和完善地方政府金融监管体制已经成为中国金融体制改革的重要任务之一。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第一次明确提出了“完善地方政府金融管理体制”的要求，中央和地方政府也颁布了相应的政策以推进地方政府金融监管体制建设。在中央政策层面，国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）和国务院《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）确定了地方政府金融监管权责的边界。《融资担保公司监督管理条例》以及其他规范性文件也确定了地方政府的权责范围。而在地方政府层面，天津、山东、河北等省级政府先后发布《天津市人民政府办公厅转发市金融办关于建立健全地方金融监管体系意见的通知》（津政办发〔2013〕60号）、《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发〔2013〕28号）、《河北省人民政府关于建立健全地方金融监督管理体制的实施意见》（冀政发〔2014〕114号）。而在省级政府及其主管部门发布的小额贷款公司、融资性担保公司等规范性文件中也确定了地方政府金融监管体制的基本框架。从“十二五”期间的政策实践来看，地方政府金融监管体制的框架已经初步形成，但也存在一些缺陷。因此，如何优化地方政府金融监管体制成为重要的理论和实践问题。正基于此，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“完善中央和地方金融管理体制”。

中央和地方金融分权主要存在于非公众存款类的微型金融机构监管领域。地方政府已经获得了对小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构等的监管权限⁽³⁾。在实践中，地方政府金融监管体制的一个突出特点是“一级政府、一级监管”，即省级政府在对小额贷款公司等微型金融机构实施监管时，同时也把监管权限下放给市级政府和县级政府。换言之，省级政府、市级政府、县级政府都享有对微型金融机构的监管权限，这形成了地方政府金融监管体制的整体性特征，并在地方立法中得到了确立和体现。作为全国首部地方金融立法，《山东省地方金融条例》第4条明确规定，县级以上政府依照属地管理原则，建立健全地方金融监管体制。那么，这种“一级政府、一级监管”体制是不是地方政府金融监管体制的理想模式？这就需要对其进行深入的理论探讨。

理论界在研究金融分权时，往往把地方政府金融监管作为一个整体来对待⁽⁴⁾，即使考虑了分层监管模式⁽⁵⁾，也忽略了地方政府金融监管体制的内部结构。正是这种“一级政府、一级监管”所体现出的行政发包制特点，对微型金融体系产生了重大影响⁽⁶⁾。基于此，本节旨在打开地方政府金融监管体制的内部结构“黑箱”，对其制度结构及影响进行理论探讨。

地方政府获得的对微型金融机构的监管权限及其承担的风险处置责任来源于中央政府的授权，中央政府及其金融监管部门仍有权制定全国统一的业务经营规则和监管规则。但是，省级政府可以制定本行政区划内的实施细则。省域内实行“一级政府、一级监管”体制主要是基于省级政府颁布的政策而确定的，不仅包括有关建立地方金融监管体制的专门政策，而且更多地体现在小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构等政策文本中。综合来看，“一级政府、一级监管”体制的制度实践主要体现在以下三个方面：

“一级政府、一级监管”是对小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构监管体制的概括性描述。从这一方面来说，地方政府金融监管体制应当遵从三层级的监管框架。在实践中，部分省级政府并未严格遵从“省—市—县”的层级结构，而是做了一些调整，但这并未改变“一级政府、一级监管”体制的基本框架。

从省级政府监管政策来看，小额贷款公司和融资性担保公司监管体制主要分为三种类型：单层、双层、三层。在小额贷款公司领域，除重庆、西藏、青海、宁夏4个省份减少了层级之外，其他27个省份不约而同地实施了“一级政府、一级监管”的框架。与小额贷款公司形成对比的是，省级和市级政府对融资性担保公司实行分层监管的数量较多（见表5-4）。

表5-4　全国31个省市区小额贷款公司监管层级一览表⁽⁷⁾

新型合作金融组织主要包括农民专业合作社内部的信用合作和农民资金合作社，数量上最多的是农民专业合作社内部的信用合作。在严格意义上，这种新型的合作金融属于业务上的创新，并非产生一个新的法人实体。农民专业合作社内部的信用合作实行“限于成员内部、用于产业发展、吸股不吸储、分红不分息”等合作原则。2009年，银监会和农业部联合发布了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》（银监发〔2009〕13号），鼓励农民专业合作社开展内部信用合作资金互助。中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）首次在国家政策层面确认了这种新型农村合作金融组织的地位及监管责任主体，即地方政府。国家农业部、发改委等九部委联合发布的《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》（农经发〔2014〕7号）则要求地方政府落实对农民合作社开展信用合作的监管责任。从这些政策文本来看，省级政府要求县级政府和市级政府按照属地管理原则对其行政区划内的新型合作金融组织实施分级监管。

国务院《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号）要求地方政府承担对民间融资机构及民间融资行为的监管职责，但并没有对民间融资机构的性质及范围作出精确的界定。作为全国首部地方立法，《温州市民间融资管理条例》确立了三种民间融资服务主体，即民间资金管理企业、民间融资信息服务企业、民间融资公共服务机构。而从山东、河北、云南省级政府发布的监管政策来看，民间融资机构基本上分为两种组织形态：民间资本管理机构、民间融资登记服务机构。不论民间融资机构的组织形态存在多大差异，其监管框架是高度一致的，即“属地管理、分级负责”。由于民间融资机构的业务经营地域仅限于县域范围，因而县级政府仍作为第一责任主体，遵循着“一级政府、一级监管”体制的基本要求。

在完整的三级金融监管体制中，省级政府和市县级政府享有的监管权限并不完全相同。由于小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构实行国家统一规则下的地方政府负责制，省级政府享有相应的权限，制定实施细则。这意味着，省级政府享有制定有关业务经营规则和监管规则的权限，市级政府和县级政府是这些业务规则和监管规则的实施者。

金融监管权限主要涉及市场准入、日常监督、市场退出等事项。在市场准入审批权方面，按照中央监管政策的规定，由省级政府统一行使。因此，小额贷款公司、融资性担保公司的审批权由省级政府统一行使，并没有将其下放给市级政府和县级政府。由于新型合作金融组织和民间融资机构在试点初期主要是由市县级政府推动的，部分省级监管政策仍将其市场准入审批权授予市县级政府行使。《山东省地方金融条例》把农民专业合作社内部信用合作资格的审批权交由县级政府行使，而民间融资机构的市场准入审批权则归属省级政府。

如果说在市场准入监管权方面，不同省级监管政策在新型合作金融组织领域还存在着不完全一致的话，那么，日常监督和市场退出权限的划分则是高度一致的，即由省级政府下放给市级政府，再由市级政府下放给县级政府。这是小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构的共同做法。

基于权责对等原则，中央政府在授权省级政府行使监管权限的同时，要求其承担相应的金融风险处置责任。而在省级政府授权市县级政府行使日常监督和市场退出权限的同时，也要求其承担相应的金融风险处置责任，以贯彻“谁监管、谁负责”的权责配置法则。地方政府取得推行小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构资格的前提条件之一是，必须承担相应的金融风险处置责任。《山东省地方金融条例》第44条要求县级以上政府承担起“防范化解金融风险”的职责。

现行法律和政策规定了地方政府的金融风险处置责任，但并未对金融风险处置责任的范围作出明确界定。在实践中，地方政府承担的金融风险处置责任主要包括以下两个层面：

其一，地方政府不仅承担整体意义上的本行政区域的金融稳定职责，而且包括个体意义上的微型金融机构的风险救助职责。小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织和民间融资机构的试点推行，是以不发生区域性系统性金融风险为前提条件的。正因为如此，中央政府才将其监管权限下放给省级政府。换言之，地方政府首要承担的职责就是行政区划内的金融稳定。

个体层面上的微型金融机构在面临市场退出时，地方政府承担着行政处置及财政救助的责任，甚至运用公共财政资金进行直接的财政救助。在江苏省灌南县农民资金合作社事件中，灌南县政府就动用4 300万元专项财政资金进行兑付⁽⁸⁾。

其二，地方政府实施风险处置及救助的对象，不仅包括微型金融机构，而且包括中央金融监管部门的监管对象，即金融机构及上市公司。地方政府承担对小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构实施风险处置及救助的监管职责是没有异议的，因为对其进行的全过程的监管权限已经归属于地方政府。但在现行制度安排下，市场准入审批权归属于中央金融监管部门的金融机构及上市公司的风险处置责任配置中，地方政府仍然承担着特定的职责。

从《中国银监会监管职责分工和工作程序的暂行规定》（银监发〔2004〕28号）和《中国证监会派出机构监管职责规定》（证监会令〔2015〕第118号）的规定来看，地方政府承担着特定城市商业银行、信托公司等非存款类金融机构、上市公司和非上市公司的风险处置责任，即使这些金融机构经过中央金融监管部门的审批，取得金融许可证。从法律实践来看，地方政府承担金融机构及上市和非上市公司的市场退出的监管职责也是其市场化金融风险处置责任的成功经验。证券公司风险处置的经验之一，就是地方政府和中央金融监管部门等共同合作。每家证券公司的风险处置方案都是由证监会与地方政府、中国人民银行、公安部共同商定，地方政府承担了稳定的重任⁽⁹⁾。

“一级政府、一级监管”体制的形成体现了不同层级政府对待微型金融机构的基本态度，即以属地管理原则为基础的发展与监管的一致、权限与职责的一致，由此构成了“一级政府、一级监管”体制的内在结构。

在中央集权模式的金融监管体制建立后，地方政府不得在金融监管领域享有行政管理权，直接或者间接控制国有银行分支机构的人事和信贷业务受到严格限制或禁止⁽¹⁰⁾。不仅如此，国有金融机构也进行了市场化改革，大量的机构和业务从农村地区撤出，由此造成了严峻的农村金融排斥问题。但是，由于设立金融机构的行政许可权仍保留在中央金融监管部门，而地方政府具有强烈的经济激励，企望获得金融行政许可权，在本行政区划设立或者组建大量的微型金融机构。一方面，发展微型金融机构可以解决农户和小微企业的融资问题；另一方面，通过微型金融机构促进本地金融产业的发展，进而为提升经济总量作出较大贡献⁽¹¹⁾。(www.xing528.com)

在解决农村金融排斥问题时，中央金融监管部门不仅推动农村信用合作社改制等存量金融改革，而且推进村镇银行、贷款公司、小额贷款公司等增量金融改革。不仅如此，中央金融监管部门还把小额贷款公司等非公众存款类微型金融机构的市场准入审批权下放给省级政府，并以试点方式推行。这意味着，如果省级政府存在着发展微型金融机构的强激励，就可以通过获得行政审批权而得以解决。但获得行政审批权的前提条件是，省级政府必须承担相应的监管职责，以体现“谁发展、谁受益”与“谁主管、谁负责”的发展监管逻辑。在实践中，全国31个省级政府都批设了小额贷款公司和融资性担保公司，并且还颁布了大量的监管政策和扶持发展政策。

而在省域内，省级政府与市级政府、市级政府与县级政府之间仍然存在着这种发展激励与监管承担的关系。如果县级政府或者市级政府在本行政区划内发展微型金融机构，则必须承担相应的监管权限和职责。一个最典型的例子是，小额贷款公司的发起人在向省级政府主管部门提交的设立申请文件中，县级政府出具的愿意承担监管责任的承诺书或者承诺函是批设必需的书面文件之一。这种监管责任承诺书在以试点形式推广的微型金融机构领域中是非常普遍的，涉及县级政府行使监管权限的全部领域⁽¹²⁾。

地方政府在对微型金融机构实施监管时，其享有的监管权限与承担的风险处置责任是捆绑在一起的。但对于地方政府而言，监管权限与风险处置责任的一致性还具有一定的特殊性。首先，中央监管政策对市场准入审批权作出特殊的要求，仅仅授权省级政府行使，市县级政府不得行使。因此，省级政府和市县级政府监管权限的范围并不一致。其次，由于市级政府和县级政府的行政隶属关系，在界定金融风险处置责任上，现行省级政府监管政策往往把县级政府界定为金融风险处置的第一责任人，这意味着，县级政府和市级政府在承担金融风险处置责任时存在次序上的先后。

那么，第一责任人承担何种程度上的监管责任呢？现行法律政策并没有作出明确的规定。从江苏省灌南县农民资金合作社风险处置的实践来看，县级政府作为第一责任人承担的是以其财政资金对问题微型金融机构实施行政救助的财政责任。但是，这种责任更强调事后的处置，是划定责任分担的一种方式。

地方政府以属地管理原则为基准确定监管权限和责任承担主体，而属地管理原则是以行政区划为界限的。属地管理原则不仅把发展与监管微型金融机构相捆绑，而且把监管职权与监管行为的行政责任结合在一起，更把监管职权与金融风险外溢性的防控相结合。

属地管理原则会产生一系列的制度回应。首先，由于县级和市级政府承担着日常监督责任，为便利监督，县级和市级政府更倾向于本行政区划内的企业和其他投资者作为主发起人设立小额贷款公司等微型金融机构，并对主发起人的资质，如净资产规模、净利润、资产负债率、出资额及出资比例作出严格的限制，这些资质要求已经在省级监管政策中得到了确认。在这种情况下，主发起人主要是大企业或者本地的纳税大户企业，而中小投资者很难进入微型金融业。但对于县级和市级政府而言，大企业作为主发起人的风险承受能力远高于中小投资者，这是县级和市级政府所偏好的。其次，县级政府和市级政府在其行政区划内承担风险处置责任，这会导致监管对象在提供金融服务时，县级和市级政府偏好于服务区域在本行政区划内。如果出现跨行政区域提供金融服务的情况，则要求不同的县级政府或市级政府建立跨区域的金融监管合作机制。微型金融机构跨行政区划提供金融服务的层级越高，地方政府开展跨区域的监管合作成本越大。

综合来看，以属地管理原则为基础的发展与监管的结合、监管权限与风险处置责任的结合是内在一致、协同互动的，是适应试点推行微型金融机构监管体制的。微型金融机构的主要服务对象是小微企业和农户，具有鲜明的草根金融特质。微型金融机构的业务模式在很大程度上受到服务对象所在的地域差异、所从事的产业领域、所提供服务的业务性质等因素的影响。对于如何实施有效监管这种实践性知识，中央金融机构的信息搜集能力是很有限的，也无法在短期内提供一揽子监管规则，只能通过干中学的学习机制获取制度经验。另外，中央政府将监管权限和监管职责下放给地方政府也具有实验主义治理的意义⁽¹³⁾。在不确定条件下，通过网格化的地方性制度实验限制在特定区域，即使出现监管缺失或者引发金融风险事件，也能将其损失限定在特定区域和范围⁽¹⁴⁾。因此，在监管对象正常运营时，属地管理原则明确了监管权限的行使主体。而一旦出现区域性金融风险，属地管理原则又界定了金融风险外溢的防控责任主体。

“一级政府、一级监管”体制较好地解决了中央和上级政府获取监管信息的负担，节约了监督成本，但与此同时，也产生了一系列问题。

现行省级、市级、县级政府对金融监管权限的配置是不对称的，即省级政府行使重大事项的审批权，日常监督权逐级下放至县级政府，这就导致市场准入、日常经营、市场退出等全过程监管权限由不同层级的政府分别行使。但层级较低的地方政府并非上一级政府的代理人，有其自身的特殊利益诉求，在信息不完备的常态条件下，导致金融监管过程的不完整。

这种断裂式配置监管权限直接导致的一个后果是，县级政府缺乏实现监管目标的监管措施。小额贷款公司等成立的条件是必须取得省级监管机构的核准，然后才能在工商管理部门办理注册登记手续。县级政府若认定某一家微型金融机构严重违法违规需要给予取缔时，则首先请求省级监管机构取消其获得通过的核准资格，县级政府没有权限作出这一行为。同时，县级政府在微型金融机构解散或者破产时还须承担行政救助责任。从行政成本来看，县级政府对微型金融机构作出的惩戒行为会带来更大的责任承担。除非事态严重影响到金融安全和社会稳定，县级政府几乎不会作出这样的严惩行为，但这产生了道德风险，助长了金融风险的集聚。

中央政府授予省级政府行使监管权限的目的是解决金融风险承担与金融发展收益的不对等。整体而言，中央金融监管部门更关注风险最小化，而地方政府更多考虑经济发展最大化⁽¹⁵⁾。在这种情况下，中央政府率先将小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构等审批权限连同风险处置责任一同授予省级政府，旨在使金融监管的责任和金融发展的权益相对等，以调动省级政府行使监管权限的积极性和主动性，同时适应地方差异化的经济发展实际。但是，如果省级政府保留审批权，却将其他监管权限和风险处置责任打包下放至市级和县级政府，那么，在权责对等的要求下，县级政府实际享有的监管权限是非常大的，很容易出现金融风险事件发生前放松监管，但在风险事件发生后任意提高监管强度的现象。如果县级政府怠于监管或监管不当，市级政府和省级政府是否有权直接介入，对监管对象采取监管措施？绝大多数省级政府监管政策并没有作出明确的规定。即使个别省级监管政策作出了相应的规定，也仅仅要求市级政府对县级政府、省级政府对市县级政府行使监督权进行指导和督促，这就导致对监管对象的监管合力降低。在这一方面，欧盟金融监管机构与成员国金融监管机构之间的分层监管体制提供了经验借鉴⁽¹⁶⁾。

“一级政府、一级监管”体制具有行政发包制的属性，即省级政府将行政监管事务逐级下放，直至县级政府。行政发包制实际上是将市场发包的经济激励引入了行政管理体制内部，有利于调动下级政府实施管理的积极性⁽¹⁷⁾。对微型金融机构的监管也体现出了这种行政发包制的特征，但同时导致了监管的低效率。在市场发包关系中，发包人和诸多承包人是平等、独立的市场主体。在市场专业化分工下，承包方主要是基于其工作技能和降低成本的经济激励而完成发包任务的，这也降低了发包人亲自完成工作任务的成本。但在微型金融监管领域，不仅作为承包方的县级政府和市级政府的金融监管能力存在不足，而且省级政府作为发包方，其监管能力也是不足的，从而导致监管的低效率。

其一，省级政府金融监管部门的效率问题。从小额贷款公司、融资性担保公司的省级监管部门来看，主要是由省级政府金融办具体行使监管权，但也包括省工信（中小企业局）、省经贸委、省财政厅等部门⁽¹⁸⁾。即使是作为金融监管服务机构的省级金融办，在监管能力上也存在着一些不足，导致监管效率较低。

省级政府金融办作为专业化的金融监管服务机构的独立性不足。只有北京、上海等地区的金融办作为政府组成部门，其他大多数省份金融办属于临时性议事协调机构，或者是直属事业单位，或者挂靠在省办公厅（见表5-5）。这种体制安排削弱了金融监管机构的独立性，无法确保其采取适当的监管措施。同时，省级金融办必须联合其他政府部门才能对微型金融机构进行完整意义上的监管，这种综合性监管体制体现了齐抓共管的要求，但也很容易产生“齐抓不管”的情形。

表5-5　全国31个省级金融办的类型⁽¹⁹⁾

另外，省级政府金融办在监管资源上的不足，集中表现为监管人员的配置不足。从省级政府金融办的人员编制情况来看，最多的是北京市金融局，行政编制72名、事业编制17名，而陕西省金融办的行政编制仅为15名。全国省级政府编制人数平均只有40名。在这种情况下，省级政府金融办的监管人员远不能适应快速发展的微型金融组织⁽²⁰⁾。

其二，市级政府金融监管部门的虚置问题。绝大多数省级政府明确将日常经营监督权限和风险处置责任归属于县级政府，市级金融监管机构的职责仅限于沟通协调和业务指导，并不享有实质性的监管权。相比较而言，市级金融监管机构在监管能力和监管经验上要强于县级政府及其指定的主管部门。另外，县级政府和市级政府之间的监管责任划分不清晰。部分省级监管政策将日常监管和风险处置界定为县级和市级政府，但并没有对二者的职责作出具体的规定，或者授权二者进行具体协商以界定监管职责的分工。

其三，县级政府金融监管部门缺位问题。金融监管机构实施的属地问责制容易导致地方政府缺乏建立金融风险预警机制的动力，导致金融风险处置的财政化，即通过财政资金解决风险事件，而不是努力建立健全金融风险预警机制和处置机制。作为监管体制重心的县级政府在日常经营中的监管能力是较弱的。全国31个省份和90%的市级政府已经成立了金融办这一专业金融监管服务机构，但是县级政府并未建立专业化的金融监管服务机构。在这种情况下，县级政府往往会指定其他监管机构来进行日常监管管理，如县级工商部门或者财政部门⁽²¹⁾。

小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资机构等的发展在很大程度上取决于与商业银行的经济关联度。小额贷款公司、新型合作金融组织、民间融资机构等的融资方式受到限制，商业银行为其提供的信贷资金成为重要的资金来源，而融资性担保公司又是通过向商业银行的融资而为承租人提供特定的租赁物。因此，为了监测资金流向，省级监管政策要求小额贷款公司等资本金存放在商业银行的特定账户内，禁止账外资金流通，同时要求提供贷款或者账户服务的商业银行承担小额贷款公司等资金流向监测的责任。在发现可疑资金或者不明资金流向时，商业银行应当立即向地方政府金融监管部门报告。这种辅助性监督机制可以在一定程度上监测和制约微型金融机构的资金流向，防止发生非法集资等行为。但是，如何确定地方政府金融监管机构与商业银行之间的法律关系尚未明确。特别是，商业银行的监管主体是银监会，如果商业银行没有履行监测责任或者履行不当，地方政府金融监管机构对商业银行的监督必须请求银监会派出机构的行政协作，这就降低了辅助性监督机制的有效性。