民间资本进入金融业的扶持政策与制度逻辑

对于民间资本进入金融业，中央政府和地方政府均采取了鼓励和支持的政策取向。但是，地方政府在贯彻执行中央政府的政策之外，还存在自身的利益诉求，对待民间资本进入金融业亦如是。

中央政府在为民间资本进入金融业制定政策时，明确将其界定为服务农户和小微企业，使其成为普惠金融体系中的机构。因此，中国人民银行和财税部门为微型金融机构提供了诸多的扶持政策（见表5-1）。

表5-1　中央政府对微型金融机构的扶持政策一览表

中央政府对民间资本进入金融业主要采取了鼓励和支持的政策取向，体现出以下特点：

其一，中央政府把部分非存款类金融机构的审批权转移给地方政府，这在一定程度上满足了地方政府发展地方金融产业的需求。在小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资管理机构等审批权转移给地方政府后，其发展速度之快、发展规模之大，是改革开放以来最为典型的金融发展事件。其原因在于，在以经济总量（GDP）和财政收入为核心指标的地方政府竞争中，地方官员已经认识到了金融在推动经济增长及地方GDP比重中的重要性。但是，商业银行等金融许可证是由银监会核发的，在中央政府集中统一行使金融监管权限的条件下，机构、市场、产品和服务等无法在地方进行。地方政府向中央政府“要政策”实则是要“金融分权”⁽¹⁾。

其二，中央金融监管部门和财政部门主要通过涉农贷款和小微企业贷款扶持政策工具引导民间资本进入微型金融服务领域，倡导其定位于为农户和小微企业等主体提供服务。长期以来，中央政府通过县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、涉农贷款风险补偿及分担机制、普惠金融发展基金等财政支出手段，鼓励金融机构为低收入群体提供便利化的金融服务。但是，中央政府扶持政策所指的金融机构是不区分该金融机构的审批权是属于中央金融监管部门还是属于地方政府的。从实践来看，享受到中央政府提供的财政扶持资金的主要是商业银行。

其三，中央政府鼓励地方政府为提供普惠性金融服务的金融机构提供财政扶持政策。从现行政策来看，为普惠金融机构提供扶持财政补贴和其他扶持政策属于中央和地方共同承担的事权。国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（国发〔2015〕74号）对地方政府提出了明确要求：地方财政通过贴息、补贴、奖励等政策措施，激励和引导金融商事组织加大对小微企业、“三农”和民生等领域的支持力度。

地方政府对民间资本进入金融业几乎均采取了全面鼓励的政策取向，采取了多样化、多层次的政策体系。

在商业银行和其他金融机构对民间资本开放的条件下，符合条件的发起人可以向中央金融监管部门提出行政许可。这本应该是非常普通的市场行为，但是由于金融机构对本地经济发展和社会稳定的意义非常重大，地方政府主动承担着培育工作，以推进民营金融机构能够从中央金融监管部门获得金融许可证。从云南实践来看，云南省金融办、中国人民银行昆明中心支行、云南银监局、云南证监局、云南保监局联合发布《关于加快推进民营金融机构培育发展试点工作的指导意见》（云金办〔2013〕362号），就加快推进民间资本主发起设立民营金融机构、进入地方金融体系提出了明确的工作部署，提出了新设民营银行、民营保险机构、民营非金融机构的工作目标。云南金融办还颁布专项规定，以推动工作进展（见表5-2）。

表5-2　云南省相关政策一览表

地方政府为小额贷款公司等地方政府审批成立的微型金融机构提供了财政补贴等扶持政策。其具体形式主要有两种：

其一，地方政府在贯彻落实中央政策时，主动以地方政府财政支出的方式为小额贷款公司等提供财政资金扶持。例如，云南省政府《关于大力发展普惠金融的实施意见》就设立了扶贫贷款风险补偿基金和担保基金，建立县、市、区小额贷款风险补偿金政策，以分散扶贫小额信贷风险。值得注意的是，能够享受这一政策的机构既包括地方商业银行，也包括小额贷款公司等。甘肃省银川市《促进金融发展若干实施细则》（银党办〔2015〕81号）鼓励银行、保险公司等金融机构到农村增设分支机构或网点，对新设立的农村金融机构和网点给予20万元开办费补助。(www.xing528.com)

其二，地方政府制定专门针对小额贷款公司的财政扶持政策。在这一方面，广东省政府进行了积极探索。2012年11月16日，广东省金融办和财政厅发布《广东省小额贷款公司风险补偿专项资金使用管理办法（试行）》（粤财外〔2012〕171号），对小额贷款公司享受风险补偿专项资金的标准作出了明确规定。在经过两年实践基础上，广东省省财政厅、金融办颁布了《广东省小额贷款公司风险补偿专项资金使用管理办法》（粤财外〔2014〕45号），具体规定见表5-3。

表5-3　广东省小额贷款公司风险补偿政策一览表

从2016年的实施情况来看，小额贷款公司是主要的受益者，通过涉农贷款补助为其提供普惠性贷款服务提供经济激励；但由于小额贷款公司在开展小额信贷业务时可能会从商业银行获得批量贷款，因此，小额贷款公司风险补偿专项资金的享受者还包括商业银行、融资担保公司等金融机构（见图5-1）。

图5-1　广东省小额贷款公司风险补偿专项资金2017年使用情况

（资料来源：广东省金融办）

另外，河北省政府还专门为省属监管的新型金融机构提供财政奖励。根据河北省财政厅于2016年7月14日发布的《河北省鼓励新型金融组织发展奖励资金管理办法》第6条的规定，提供三种类型的奖励标准：①新设立的中小型民营银行、科技支行、村镇银行、金融租赁公司、消费金融公司等机构，按不超过奖励年度内日均贷款余额的2‰和日均贷款增量的3‰计算；②对扶贫和科技小额贷款公司等机构，其发放的小微企业、涉农、科技贷款，平均年化利率在15%（含）以内的，按不超过奖励年度内日均贷款余额的2‰和日均贷款增量的3‰计算；平均年化利率在15%—18%（含）之间的，按上述标准减半奖励；平均年化利率超过18%的，不予奖励。单笔贷款利率超过18%的不纳入补偿范围。每笔贷款分别归入相应类别，不重复计算；③对科技保险机构按不超过奖励年度内全部保费收入的2‰和保费收入增量的3‰计算。

民间资本通过资产重组或者股份转换等方式进入城市和农村商业银行、农村信用社时，尽管民间资本的持股比例在提高，但政府部门仍然直接或间接持有国有股。即使小额贷款公司全面对民间资本开放，部分地方政府仍会持有一定比例的股份，以便于其实现公共政策的目标。根据何婧、何广文、王宇于2014年11—12月对全国31个省份275家小额贷款公司的调研，21.7%的小额贷款公司存在国有或者财政出资⁽²⁾。

农户和小微企业之所以出现商业金融机构的金融排斥问题，很大程度上在于缺乏价值资产作为担保物，而单体农户或小微企业的信用水平又很难被评级。在这种情况下，构建农户或者小微企业的团体信用体系成为解决问题症结的一种有效工具。

尤努斯开创的格莱珉银行模式实质上就是通过农户团体的集体信用来获得商业银行的信贷资金。而在我国农村地区，格莱珉银行模式也到了广泛的运用，通过农户集体的信用等级和连带责任，为每个单体的农户提供相应的信贷资金。而在这一方面，地方政府在农户信用评级方面发挥着积极的作用。

贵州省政府《关于进一步深化农村金融体制改革的指导意见》（黔府发〔2012〕22号）第22段明确指出：“建立健全信用联合奖惩激励机制和农村社会信用体系运行机制，以创建信用户、信用村、信用乡镇、信用县（市）为载体，努力构建县（市、区、特区）、乡镇、村、涉农金融机构、农户‘五位一体’的农村信用体系。”在这种体系化的信用体系下，商业银行和其他金融机构就会根据信用水平为农户和小微企业提供相应数量和种类的金融服务，不仅能够降低金融机构的违约风险，而且为农户和小微企业提供了便利化的金融服务。

黑龙江省政府《关于鼓励和促进民间投资发展的指导意见》（黑政发〔2009〕110号）在推动小微企业信用体系建设方面进行了积极探索，通过政府相关部门授权和监管，依托中国人民银行、工商系统等部门的企业信用基础数据库和中小企业信用档案平台，积极推动商业银行内部评级与评级机构外部评级相结合，建立和完善企业信用体系、评级发布制度及失信惩戒机制，建立健全企业信用档案和数据库，为银行和社会提供企业的征信信息。