社员金融服务权利的保护与民间资本进入金融业的制度逻辑

合作金融组织作为低收入群体的金融消费者获得金融服务的自治性组织，社员获得金融服务是一项基本性权利，也称为金融服务便利权。合作金融组织作为金融中介提供多种金融产品，并且随着金融市场的发展，合作金融组织会不断地进行金融业务创新，以满足社员金融消费的需求。我国《农村资金互助社管理暂行规定》第22条规定的社员有权“享受该社提供的各项服务”确定了金融服务权的制度基础，但对于金融服务权的具体内容却语焉不详。缺乏具体规则的制度缺陷同样存在于《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》中。尽管该意见明确规定社员享有“获得农村合作金融机构金融服务的优先权和优惠权”，但是社员如何获得所需的金融服务却是空白，无法有效地实现制度设计目的。

因此，从合作金融组织的宗旨来看，社员享有的金融服务权至少应当包括以下三个方面的内容：

在合作金融组织开设存款账户有利于社员的家庭生活和生产活动，降低因携带和保存现金而带来的不稳定性因素。合作金融组织在这一方面具有比较制度优势。商业银行基于营利的经济目的往往不对低收入群体提供金融服务，导致低收入群体被商业银行拒绝开户。尽管法国等国家的银行立法允许被排斥的消费者向中央银行投诉，并由中央银行指定的金融机构提供开户，但是中央银行指定的金融机构多为邮政储蓄银行等公有制组织。但是，对于合作金融组织来说，其设立的宗旨就是鼓励社员在银行设立账户进行存款，为社员提供基本性的金融服务，并把存款作为合作金融组织主要的资金来源之一。

另外，社员在合作金融组织中存款还能获得利息收入。根据存款的性质不同，社员可以获得不同的利息收入。相比较商业银行来说，社员在合作金融组织中获得的利息收入要比把款项存在商业银行中获得的利息收入高，这也是合作金融组织比较优势的基础。对存款利息的确定属于合作金融组织理事会的职责范围。爱尔兰《信用合作社法》第31条、第55（c）条对此作出了明确的规定，信用合作社理事会根据存款的不同类别确定有差别的存款利息率，但对于同一种性质的存款实行无差别的利率。当然有些国家的信用合作社立法没有对社员存款利率作出明确规定。但是，这已经引起部分国家政府部门的重视。英国《信用合作社法（1979年）》没有对社员的存款作出明确规定，这导致信用合作社与其他储蓄金融机构相比处于不利的竞争地位：第一，信用合作社在吸引新社员加入和社员存款方面处于不利地位，限制了信用合作社的资金来源和社员的发展；第二，缺失关于存款利率的规定限制了信用合作社的生产效率，阻碍了信用合作社为社员提供新型金融产品和服务的动力；第三，制度的缺失也限制了信用合作社的营利能力，在信用合作社资金短缺的情况下，营利能力大打折扣。因此，英国财政部于2008年7月发布的《信用合作社和互助协会立法改革建议》中要求信用合作社在满足特定条件的情况下提供存款利息⁽⁵⁰⁾。

由于合作金融组织是社员自治的组织，存款账户的管理相对灵活。有些国家信用合作社立法中允许设立联合账户和信托账户。社员可以指定其他一个人或者数人共同作为联合账户的所有权人。世界信用社理事会（WOCCU）提供的《信用合作社示范法》第6.40段规定：当联合账户的某一社员死亡时，其他存在的社员自动地成为账户的所有权人。在信用合作社向任一联合账户的社员支付利息时，均视为信用合作社履行了法定义务。这种联合账户设立的制度优势体现在两个方面。首先，降低合作金融组织的运营成本。合作金融组织的基础是社员之间的合作互助精神。在社员死亡时需要将其在合作金融组织的股金进行处置，其处置成本相对较高，还要注意继承者的共同联系的问题，而联合账户相对简易的处置方式降低了交易成本。其次，鼓励社员存款，解决信用合作社融资问题。因为社员的股金有别于股东的股份，不存在外部资本市场对股金进行自由转让，由资本市场融资成为合作金融组织融资的主要外部市场约束。因此，社员的存款就成为信用合作社资金的主要来源之一。联合账户的设立可以扩大吸收社员的存款，在不允许未成年人成为社员的国家和地区也可以吸收未成年人作为联合账户的成员之一，将日常款项存入信用合作社，扩大融资量。

另外，世界信用社理事会（WOCCU）《信用合作社示范法》第6.45段还规定了信托账户。社员可以为受益人的利益设立信托账户。但是，受益人没有投票权，也不得参与信用合作社的经营管理活动，没有获得贷款的权利。当然，对于信托账户的设置这一规定，世界信用社理事会也承认这是一项任意性条款，各国和地区可以根据自己的法律体系决定是否采用，毕竟有的国家和地区至今还没有信托法的传统。

获得信贷资金是社员组建信用合作社的经济目的之一。社员从信用合作社获得贷款的条件要比从商业银行的条件更为便利；否则，信用合作社就失去了存在的市场基础。社员获得信贷资金受到一系列条件的约束，主要有信贷目的、贷款利率、贷款比例和信贷条件等。

基于社员的身份特点，社员获得贷款的前提条件是贷款必须是出于援助或者生产的目的（for provident or productive purposes）。这在部分国家和地区的立法中有明确的规定。立法界定的方式主要有两种，第一种是在贷款的部分专门作出规定，第二种是规定在信用合作社的法律定义中。前者以我国香港地区《储蓄互助社条例》和爱尔兰《信用合作社法》为例。我国香港地区《储蓄互助社条例》第39条规定了贷款的目的：非为援助或生产的目的，不得根据本条例贷款于储蓄互助社的社员。爱尔兰《信用合作社法》第35（1）条规定，信用合作社为社员提供信贷资金必须基于援助或者生产的目的。后者以美国立法为例。美国《联邦信用合作社法》第1752（1）条规定：联邦信用合作社是依法成立的合作制组织，其目的是促进成员间的储蓄并创造为援助或者生产目的而提供信贷的源泉⁽⁵¹⁾。这种对贷款目的的规定实际上是防止内部人控制信贷，保障处于弱势的社员能够获得信贷服务，从而满足家庭和生活需要。

社员获得信贷服务必须支付相应的贷款利息，这是保障合作金融组织可持续发展的财务基础。但在确定贷款利息率时，合作金融组织必须具有市场竞争力，否则社员会在相对优势的商业银行中获得贷款，从而削弱了信用合作社的社员基础。因此，合作金融立法会对贷款利息率作出特殊规定。我国香港地区《储蓄互助社条例》第41条规定：储蓄互助社借给社员的贷款的利率，不得超过按该笔贷款的未清偿余额加上储蓄互助社作为该笔贷款的所有费用（如有的话）总额计算的月息一厘。爱尔兰《信用合作社法》第38（1）条规定，信用合作社提供给社员贷款的利息率不得超过每月1%。

信用合作社作为金融机构还必须进行有效的风险管理。在确定社员贷款比例时有两种限定方式：总量控制和单个社员信贷量控制。对于信贷总量控制，我国香港地区《储蓄互助社条例》第43（3）条规定：任何储蓄社不得借取会导致总负债超过股份结余的百分之五十的借款。而对于单个社员贷款的限制主要是关于最大贷款额的规定。基于合作金融组织自治性的特点，部分国家和地区的信用合作社立法把对单个社员贷款最高额的限制授予信用合作社的理事会行使。爱尔兰《信用合作社法》第55条规定，理事会决定对单个社员最高的贷款额度。美国加利福尼亚州《信用合作社法》第14952（a）条也规定由理事会确定对不满18周岁的未成年人的最高贷款额。

许多英美法系国家和地区的信用合作社立法对理事、高级管理人员、监督委员会委员、信贷委员会委员的贷款进行了更为严格的限制，如美国加利福尼亚州《信用合作社法》第15050条和第15051条、伊利诺伊州《信用合作社法》第305/52条、我国香港地区《储蓄互助社条例》第42条、爱尔兰《信用合作社法》第36条。大陆法系国家也有对管理人员的贷款给予严格的程序和最大贷款数额的规定，如波兰《合作储蓄与信用合作社法》第25条等。为什么对这些管理人员获得信贷进行特别的规制呢？原因在于防止这些管理人员滥用内部控制权。信用合作社管理人员的身份具有特殊性：一方面，管理人员具有社员的身份，具有与其他普通社员相同的权利，当然地包括获得信贷资金的权利，这是不能因为从事管理职务而被剥夺的；另一方面，这些管理人员在信用合作社内部拥有实际的控制权，自觉地或者不自觉地会产生利用职务的便利获得优惠信贷的天然倾向。从上述国家和地区的立法例来看，解决管理人员利益冲突的方式主要有以下几种方式：

第一，明确规定管理人员有权获得信贷，但是获得信贷的条件不得优越于其他社员，如波兰《合作储蓄与信用合作社法》。(www.xing528.com)

第二，明确规定单个管理人员获得贷款的最高限额，如我国香港地区《储蓄互助社条例》第42条规定：任何董事或监察委员会委员或贷款委员会委员向储蓄互助社取得的贷款，不得超过其所持股份的价值，但如董事会、监察委员会及贷款委员会过半数成员在联席会议上一致表决批准，则属例外，而该董事或委员在表决时需避席。

第三，明确规定管理人员获得贷款总额的限制。波兰《合作储蓄与信用合作社法》第25条规定，对管理人员提供贷款的总额不得超过信用合作社总资产的20%；伊利诺伊州《信用合作社法》第305/52条规定，对理事和委员等管理人员的贷款额不得超过信用合作社未损资本和剩余的20%。

第四，管理人员获得贷款应当经过特别委员会的批准。爱尔兰《信用合作社法》的做法值得借鉴，其第36条规定，管理人员获得贷款需经特别委员会三分之二的成员无记名投票通过，而该特别委员会的成员来自理事会的大部分成员、信贷委员会至少一名成员、监督委员会至少一名成员，但是不得包括贷款的申请人。我国香港地区《储蓄互助社条例》第42条实际上也规定了管理人员获得超过所持股份的贷款的特殊程序：需经董事会、监察委员会和贷款委员会联席会议的一致通过。

低收入群体之所以很难获得金融服务，除了金融市场和金融机构的外部原因之外，还有自身的“自我排斥”，即缺乏管理个人和家庭财务的能力⁽⁵²⁾。作为合作金融组织投资者和消费者，社员还享有从合作金融组织中获得金融理财和教育的权利。在爱尔兰，“没有教育就没有信用社”的信条自20世纪50年代信用合作社运动起就成为信用合作社发展的基础。但信用合作社获得较快发展后，对社员的教育和培训往往弱化，甚至消失。这会产生许多问题，如信用合作社的商业化等。信用合作社对社员的教育和培训是信用合作社的基础，不应随着时间的变迁而消失，但是教育和培训的内容应当随着社员需求的变化而变化⁽⁵³⁾。与信用合作社提供的其他金融服务不同，为社员提供金融理财和教育是信用合作社的一项法定义务，并不完全遵从市场交易机制。这些特殊的规则实则是对社员个人和家庭理财能力的教育和培训。具体而言，主要包括以下几个方面的内容：

第一，为社员提供金融理财和教育是合作金融组织的法定目标之一。全球不少国家和地区的合作金融立法明确规定合作金融组织的目的之一是为社员提供金融理财和教育服务。英国《信用合作社法（1979年）》第1（3）（d）条规定：信用合作社的目的是对社员进行培训和教育，以有效率地使用资财和财务管理。新西兰《互助协会和信用合作社法》第101条规定：信用合作社的目的是促进社员的储蓄互助，为互助的目的而使用和控制社员的储蓄，培训和教育资财的有效使用和财务事项的管理。坦桑尼亚《合作社法（1991年）》第4条规定：合作社按照合作原则进行民主管理和运行，以满足社员的文化要求、增加社员社会和政治意识，促进社员间的合作教育⁽⁵⁴⁾。斯里兰卡《合作社法》第3条规定：合作社是依据合作原则提供特定的服务以促进社员的经济、社会、教育和文化福利⁽⁵⁵⁾。爱尔兰《信用合作社法（1997年）》第6（2）条规定了信用合作社的目的，其中第（d）项规定：信用合作社的目的是对社员进行培训和教育，以更好地进行财产管理；第（e）项则进行扩展性规定：对社员进行作为社区成员的经济、社会和文化福利的教育。

综上可以看出，信用合作社作为经济组织存在的基础之一就是为社员提供金融理财和教育服务，这也是社员的基本权利。随着社员个人和家庭财务状况的改善，社员不再满足于存款和贷款等金融服务，如何进行有效地理财并提高金融能力逐步成为社员急需的金融服务。

在经济法和社会法中，受教育权是弱势群体的一项基本发展性权利⁽⁵⁶⁾。政府负有为弱势群体提供教育的义务。在实践中，英国为弱势群体的金融能力教育进行了积极探索。自2003年起，英国金融监管局负责实施和协调《国家金融能力战略》（National Strategy for Financial Capability），并成立了金融能力创新基金。但英国下议院库务委员会（House of Commons Treasury Committee）于2006年发布的《金融包容：政府、金融监管局和金融能力的角色》报告指出：国家金融能力战略没有强化对被排斥的金融消费者的金融需求；金融能力的教育应当与特定事件结合在一起，如在开设银行账户、获得信贷，以及其他债务项目时进行金融教育和培训是有效率的⁽⁵⁷⁾。也就是说，金融能力和教育应当与其他金融业务结合起来进行，从英国金融监管局的实践和经济效率的角度而言，金融能力和教育同其他金融服务一起共同构成了社员金融消费权的内容。

第二，社员金融理财和教育权有着合作金融组织在机构设置上的保障。部分国家的合作金融立法要求合作金融组织设立独立的教育委员会，为社员提供专业化的金融教育和培训。南非储蓄和信贷合作社局于1998年10月发布法令要求信用合作社设立理事会、信贷委员会、监督委员会，以及教育和促进委员会⁽⁵⁸⁾。伯利兹《信用合作社法（2002年）》第27条则要求理事会下设立由3名成员组成的教育委员会。我国香港地区《储蓄互助社条例》第33条规定，董事会的职责之一是委任某些人根据董事会的指示行事，以推动教育，使人认识储蓄互助社的宗旨及运作。

第三，社员金融理财和教育权有着合作金融组织在资金上的保障。合作金融组织在特别准备金的提取上，会设立专门的教育和培训基金作为对社员金融理财和教育权保障的资金基础。伯利兹《信用合作社法（2002年）》第45条规定：理事会在每年的净收益中提取不超过5%的资金设立教育基金，并由理事会决定。开曼群岛《合作社法（1962年）》第36条规定：经注册的合作社每年提取不超过10%的剩余净收入的资金用于教育或者慈善目的⁽⁵⁹⁾。斯里兰卡《合作社条例》第43条规定，经注册的合作社应当按照注册官的要求每年提取特定的资金作为合作基金。合作基金适用于合作教育和发展，以及扶助合作社的发展⁽⁶⁰⁾。孟加拉国《合作社条例》第32条规定，合作社在提取准备基金后，还应当提取不少于财政年度剩余利润的5%用于合作教育或者其他合作目的⁽⁶¹⁾。菲律宾《合作社法》第87条规定，在每年度的净剩余中，应当提取不超过10%的资金作为教育和培训基金，其中资金的50%由合作社用于对社员的教育、培训和其他目的。

第四，合作金融组织作为社员也享有对合作金融组织联社提供金融培训和教育的权利。在合作金融组织的层级架构中，基层合作金融组织成为上一层级合作金融组织联社的社员，合作金融组织联社也负有对基层合作金融组织社员进行金融教育和培训的义务。菲律宾《合作社法》第87条规定，提取10%的资金作为教育和培训基金，其中，其他的50%的资金是由合作社联社用于对合作社社员的教育和培训。我国香港地区《储蓄互助社条例》第64条规定，香港储蓄互助社协会的宗旨之一是向储蓄互助社提供教育和咨询服务。《香港储蓄互助运动研究报告书》显示，在对“香港社会及经济环境的变化令不同储社分别对储运有不同的需要”的挑战和建议时，被调查者认为：协会的抱负是促进储社成为香港市民专业个人理财的非营利团体。按照协会的抱负，建议定期提供理财服务的专业课程。《香港储蓄社协会2007年年报》中“财经及保险事务委员会报告”亦明确说明有必要加强在财资管理方面的教育工作⁽⁶²⁾。

在有的国家和地区，政府部门还专门设立基金为合作社进行教育和培训项目。肯尼亚《合作社法》第90A条规定，合作社发展与营销部（Minister for Cooperative Development and Marketing）设立合作社发展基金，其宗旨就是促进合作社的教育、培训、研究、咨询和其他相关活动。