民间资本进入金融业的制度回应

民间资本进入金融服务领域对公法规制及金融监管提出了新的挑战，不仅在金融规制体系上，而且金融规制方式转变、金融规制规则评估等方面与传统金融监管存在很大的不同。特别是2008年国际金融危机发生后，金融市场发达国家相继进行的金融监管法制改革与中国民间资本进入金融业的法制变革是同时发生的，这为中国金融监管法制的完善提供了经验借鉴。

在中国金融体制改革过程中，中央与地方金融分权是一项重要的改革任务。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第一次明确提出了“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。但是，中央与地方金融分权实践早在2003年农村信用合作社改制时就已经存在，甚至可以追溯至1978年的改革之初。“十二五”期间，中央与地方金融分权出现了重大的政策变化。在中央政策层面，中央政府相继颁布了《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）和《国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发〔2014〕30号），确定了中央与地方政府金融监管权限的边界。在地方政府层面，山东省、河北省、天津市也发布了建立健全地方金融监管体制的意见和通知等政策文件。然而，中国金融监管体制普遍存在着金融监管权过于集中于中央、地方政府监管职责定位不清晰、中央和地方监管协调和风险分担机制不明确等问题⁽⁶⁵⁾。

《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）在确定各类影子银行的监管责任时，要求建立中央和地方统分结合的监管体制，并对中央与地方金融分权提出了两种模式。第一种是国务院金融监管机构制定监管规则，地方政府负责监管，实行国家统一规则下的地方政府负责制。具体而言，这种类型主要包括小额贷款公司、融资性担保公司。第二种是国务院行业归口部门制定监管规则，地方政府负责监管。这种类型主要包括典当行、内资和外资租赁公司（非金融租赁公司）等。另外，城市商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、地方股权交易市场等领域也存在着中央和地方金融分权问题，并在其他中央政策中有明确的规定。

理论界对中央与地方金融分权展开了深入的探讨，提出了建立中央与地方职权明确、职责清晰、权责对等的政策建议，但是缺乏对现行政策的全面梳理和总结，尤其是对现行中央与地方金融分权的模型及特点缺乏准确的认识，因而导致其提出的政策建议缺乏现实基础。基于此，本节旨在通过描述性分析刻画和提供一个全面而准确的现实政策图景，从而为提出具有针对性政策建议提供理论基础。

中央与地方金融分权存在的领域既包括存款类金融机构，如城市商业银行、城市信用合作社⁽⁶⁶⁾、农村信用合作社，也包括非存款类金融机构，如信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等，同时也包括微型金融企业，如小额贷款公司、融资性担保机构、新型农村合作金融组织、民间融资管理机构、典当行、内资和外资租赁公司（非金融租赁公司）等。另外，证券公司、区域性股权交易场所等也存在金融分权的边界问题。根据金融权限内容的差异，中央与地方金融分权在上述14类领域可以归纳为以下三种模式：

（1）中央与地方的权责边界。根据《银行业监督管理法》第2条的规定，银监会的监管对象包括商业银行、城市信用合作社等存款类金融机构，以及信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等非存款类金融机构。而银监会行使金融监管权的内容则包括审批权、检查权、金融事件处置权等，并且银监会依法行使监管权时，地方政府不得干涉。从这些法律规定来看，地方政府不享有对存款类和非存款类金融机构的监管权责。

但在金融机构市场退出时，地方政府却承担一定的职责。按照《中国银行业监督管理委员会监管职责分工和工作程序的暂行规定》（银监发〔2004〕28号），地方政府承担职责的任务主要体现在以下三个方面：一是在城市商业银行和城市信用合作社退出市场时，银监会制定市场退出政策和批准风险处置方案，地方政府负责具体实施，而银监会承担配合地方政府的职责⁽⁶⁷⁾；二是在信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等非存款类金融机构退出市场时，风险处置方案和市场退出方案由银监会制定，但是具体实施的工作由地方政府和中国人民银行等承担，银监会承当的责任是配合义务⁽⁶⁸⁾；三是在对非法设立银行业金融机构和非法从事银行业金融机构业务活动进行查处时，银监会承担配合地方政府及公安、工商等部门的职责，由地方政府及相关部门对辖区内非法机构和非法业务进行查处与取缔⁽⁶⁹⁾。

按照《证券法》第7条的规定，证监会对全国证券市场实行集中统一监督管理。地方政府并不享有相应的监管权，但在对上市公司监管方面却承担一定的职责。按照证监会《派出机构监管工作职责》（证监发〔2003〕86号）的规定，地方政府负责制定上市公司退市风险处置预案，而证监会派出机构承担向所在地地方人民政府及相关职能部门通报上市公司的风险状况和退市情况，以及协助和配合的职责。

（2）模式形成的原因。那么，地方政府在不享有市场准入审批权、日常监督权的前提下，承担的市场退出和风险处置职责是什么呢？现行法律和政策没有对此做出明确的规定，但从实践来看，地方政府承担的责任的核心是财政责任。由于金融机构和上市公司涉及数量众多的利益相关者，一旦发生破产清算不仅关系其经济利益，而且影响社会稳定性。在这种情况下，如果国家建立完备的金融安全网，则可在一定程度上缓解退市对社会公众的影响。但遗憾的是，至今国家金融安全网尚未建立健全，中央金融监管机构只得借助于属地管理的行政管理传统，将区域型金融机构和上市公司退市的风险处置责任发包给地方政府。但从金融监管权的完整性来看，金融监管机构对市场准入、日常经营、市场退出的监管应当是一致的，体现出“谁批设机构、谁负责风险处置”的原则，但在城市商业银行、城市信用合作社、信托投资公司等金融机构退出时，退出方案由银监会制定，地方政府负责实施。而上市公司退市和风险处置方案由地方政府制定，但须经证监会审核。这些制度安排没有体现出监管权的对等性，出现了“中央请客、地方买单”的监管现象。

（1）中央与地方的权责边界。农村信用合作社的监管体制具有特殊性，体现了中央和地方多头监管的特征。自2003年新一轮农村信用合作社体制改革开始，国务院就确定了“信用社的管理交由地方政府负责”的监管原则。《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）要求建立“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，据此划定省级政府和银监会的权责。《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发〔2004〕48号）进一步明确了“由省级人民政府全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任”的权责划分，但是银监会仍然承担对农村信用合作社进行监管的职能，承担监管责任。从金融监管权的内容来看，省级政府行使的监管权主要集中在合规性检查权、案件查处权、人事监督权等方面，而银监会行使的监管权包括监管规则制定权、审批权、人事资格审核权等。但在风险处置责任方面，银监会行使职权主要是在风险发生的事前阶段，定期对信用合作社进行考核和评价，对存在风险隐患的信用合作社采取整改和限制措施，甚至可以撤销已经发生或者预警将发生支付风险的信用合作社，但信用合作社的风险防范和处置的具体规则、信用合作社重组和市场退出则是由地方政府制定并组织实施的。

（2）产生的影响。中央和地方监管机构共同行使农村信用合作社监管权是否适当？从现行政策文本来看，监管权责应当是明确的，但是监管权责却以分段方式由中央和地方政府分别行使，导致银监会行使审批权却无法监督省级监管机构，省级监管机构以托底承担风险处置责任对银监会的监管要求进行选择性实施。以河北农村信用联合社事件为例。2009年河北省农村信用联合社组织辖区内的134家县级农村信用合作社，共计动用397.5亿元资金，通过信托方式，为地方融资平台提供项目资本金。河北银监局发现后曾多次督促河北省信用联社和河北省金融办，均无监管回应。河北银监局紧急向中国银监会报告，银监会又上报国务院，最后由银监会与河北省政府进行交涉，才得以纠正⁽⁷⁰⁾。

其一，中央金融监管机构制定监管规则，地方金融监管机构负责实施。《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）明确界定了实施这种监管模式的领域，即融资性担保公司和小额贷款公司。但按照中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中发〔2014〕1号）的要求，新型农村合作金融组织也属于这种监管模式。在配置新型农村合作金融组织监管权责时，地方政府承担监管职责，而管理办法则由中央监管机构制定⁽⁷¹⁾。2014年6月24日第十二届全国人大常委会第九次会议审议的《国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告》，更是明确提出“进一步明确地方政府金融监管职责，落实对小额贷款公司、融资性担保机构和新型农村合作金融组织等领域的监管责任”。

在这种金融监管体制下，中央金融监管机构主要负责制定监管规则，地方政府实施全过程的监督管理。地方政府及其指定的主管机构不仅行使市场准入审批权，而且对日常经营行为和市场退出实施监管，严格遵循“谁审批机构、谁负责风险处置”的监管原则，同时，地方政府监管仍然保持监管细则的制定权，与中央金融监管机构制定国家统一监管政策的职权是并存的。从小额贷款公司、融资性担保机构的监管实践来看，全国30个省市区（西藏地区除外）监管机构都颁布了相关的监管规则，但值得注意的是，地方政府颁布的监管规则在具体监管标准上既有提高中央监管政策的要求，也有降低中央监管政策的要求。

以小额贷款公司为例。《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）确定了小额贷款公司的主要资金来源仅仅限于股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。但是，重庆市金融办发布的《重庆市小额贷款公司融资监管暂行办法》已经拓展了小额贷款公司的融资途径，包括：从银行业金融机构融资，通过金融资产交易平台（包括银行机构、资产管理公司、信托投资公司和专门从事金融资产交易的机构等），开展回购方式的资产转让业务，向主要股东定向借款，小额贷款公司的同业资金借款，经批准的其他方式融资⁽⁷²⁾。其中，金融资产交易平台、资产转让、主要股东定向借款、同业资金借款等属于重庆市金融办对中央金融监管政策的突破，但是这种突破获得了司法机构的认可。《重庆市高级人民法院关于审理涉及小额贷款公司、担保公司、典当行商事案件若干问题的解答》对此进行了确认，这些规定属于对小额贷款公司融资经营方式的限制。违反这些规定进行融资的，小额贷款公司的融资活动不仅无效，而且也属于违反行政管理规定的行为。更为重要的是，重庆市金融办对小额贷款公司拓宽融资方式的规定也受到最高人民法院的确认⁽⁷³⁾。

随着金融创新的日益加强，一些新型金融机构和金融业务呈现出来，但在金融监管主体配置上，现行法律和制度没有做出明确的规定，如权益和大宗商品类交易场所、民间融资管理机构等。

上海证券交易所、深圳交易所是经过国务院证监会批准设立的股权交易中心，但是其交易标的是上市公司的股权。而对于地方政府而言，保持GDP增长和扩大就业岗位的主要组织形态是中小企业。但是，中小企业的股权很难在上海证券交易所和深圳证券交易所进行交易。在这种制约条件下，地方政府具有经济冲动建立区域性股权交易中心和大宗商品交易中心。不少地方政府纷纷组建所辖区内的股权交易场所，甚至采取上海证券交易所和深圳证券交易所的交易规则，从而规避现行法律和监管规则的强制性要求。在这种情况下，国务院发布了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号），对中央和地方政府监管权责的边界做出了明确的划分，即经国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所，由国务院金融管理部门负责日常监管，其他交易场所均由省级政府按照属地管理原则负责监管，并做好违规处理和风险处置工作。这种监管体制得到了地方政府的确认，山东省《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发〔2013〕28号）明确地把“权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所”纳入地方金融监管的范围。天津市《关于建立健全地方金融监管体系的意见》不仅把权益和大宗商品类交易场所纳入地方金融监管的范围，而且明确了其对应的监管机构，即由市金融办牵头负责。

自温州民间借贷危机发生和温州市金融综合改革试验区建立后，对民间融资管理机构进行监管成为中国金融体制改革的重要任务之一。浙江省人第十二届大常委会第六次会议于2013年11月22日审议通过的《温州市民间融资管理条例》确定了温州市金融办对民间融资服务机构的监管体制，把民间融资机构及其服务行为纳入监管的范围。《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发〔2013〕28号）中，民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织也属于地方政府金融监管的范围。

其二，中央行业主管机构制定监管规则，地方主管机构负责实施。在典当行、内资和外资租赁公司（非金融租赁公司）监管领域中，地方政府承担着一定范围内的监管职责。

典当行监管体制发生过重大变化。人民银行于1993年8月发布《关于加强典当行业管理的通知》，明确界定典当行是非银行金融机构，归属于人民银行监管。中国人民银行在其后发布的《典当行管理暂行办法》（银发〔1996〕119号）中进一步明确了人民银行作为典当业主管部门的职权，负责对典当机构设立、变更、终止的审批以及对典当机构的监督管理。但这一监管体制在2001年进行了变革，由国家商务管理部门行使监管权。商务部和公安部于2005年联合颁布了《典当管理办法》（商务部、公安部令2005年第8号），明确指出了典当行的监管体制，即商务主管部门对典当业实施监督管理，公安机关对典当业进行治安管理⁽⁷⁴⁾。尽管典当行的监管主体发生了变化，但是典当行从事的业务具有的金融业的性质却没有发生改变，典当行在解决小微企业融资难方面的特殊地位和作用是其他非银行金融机构所不能替代的⁽⁷⁵⁾。从这一方面来看，典当行应当回归金融监管⁽⁷⁶⁾。天津市《关于建立健全地方金融监管体系的意见》更是明确地把典当行纳入地方金融监管体系的范围内，通过建立地方金融监管联席会议制度整合监管力量，而市商务委对典当行承担的是市场准入和退出职责。

但是与人民银行和银监会不同的是，商务管理部门实行的是“一级政府、一级管理”的体制，而非垂直管理体制，在这种情况下，省级政府及其政府主管部门承担着特定范围内的监管权责。为此，商务部于2012年12月5日发布了《典当行业监管规定》，确立了“分级管理、分级负责”的监管原则，强化属地管理责任，同时也确定了商务部、省级、地市级和县级商务主管部门的权责边界。这里存在的问题是，典当行的监管权被分段式地配置给不同层级的主管部门。其中，典当行的市场准入审核权由省级商务主管部门行使，但却由商务部批准⁽⁷⁷⁾。而在变更机构名称、注册资本、法定代表人、在本市（地、州、盟）范围内变更住所、转让股份等一般事项上，省级商务主管部门进行批准，对商务部备案即可。而在典当行分立、合并、跨市（地、州、盟）迁移住所、对外转让股份累计达50%以上、变更后注册资本在5 000万元以上等特殊事项上，省级商务主管部门上报商务部批准⁽⁷⁸⁾。另外在省级和地市级商务主管部门权责界定上，日常监督管理工作由地市级商务主管部门负责，而省级商务主管部门负责建立风险预警机制和突发事件应急处置预案。典当行的违法行为主要是由省级和地市级商务主管部门实施监管和惩处。从这里来看，典当行的市场准入审批权主要是由商务部和省级商务主管部门行使，而日常监管职责由地市级商务主管部门承担，省级商务主管部门主要负责的是市场退出处置职责。在中央和地方关系上，监管权责出现了断裂式的不对等。

中国融资租赁公司的监管体制具有特殊性，根据其资本性质不同分别由不同的监管主体行使监管权。国家商务主管部门对内资和外资融资租赁公司行使监管权，但是内资融资租赁公司的设立采取试点的方式，由商务和税务部门联合审批，内资融资租赁公司在设立条件上远高于外资融资租赁公司。尽管国家商务部发布的《融资租赁企业监督管理办法》（商流通发〔2013〕337号）统一了内资和外资融资租赁公司的监管规则，但仅仅限于具有经营规则和监管程序，对市场准入条件差异的消除并没有做出明确的规定。而金融租赁公司属于《银行业监督管理法》第2条明确规定的非银行金融机构，由银监会实施统一监管，但是金融租赁公司在税收上享有特殊的待遇，从而形成了从事融资租赁主业和核心业务的公司类别在监督管理上分别适用不同的管理办法，存在歧视性待遇⁽⁷⁹⁾。按照天津市《关于建立健全地方金融监管体系的意见》的规定，内外资融资租赁公司也被纳入地方金融监管体系的范围。从商务部发布的《融资租赁企业监督管理办法》第三章有关监督管理的规定来看，省级商务主管部门承担了日常经营业务和市场退出的监管职权，同时建立风险预警机制和突发事件应急处置机制，明确处置突发事件的责任。在这种情况下，省级商务主管部门可以充分利用日常监管信息获得便利的条件，建立常态化的风险预警和风险处置机制，使日常业务监管和市场退出监管呈现出连续性。

典当行、融资租赁公司监管体制在2018年发生了重大调整。根据商务部办公厅《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》（商办流通函〔2018〕165号）规定，制定融资租赁公司、商业保理公司、典当行业务经营和监管规则的权限自2018年4月20日起划给银保监会，以加强金融监管的统一性，解决监管独立和行业发展存在的冲突关系。

从现行中央和地方金融监管权责配置领域及政策实践来看，现行制度框架集中体现了四个方面的特点：

其一，金融监管权责的划分是行政划分，而非法律划分。无论是国务院及中央监管机构，还是省级政府，在绝大多数场景下都是通过规范性文件确定权责配置的。在不同政府层级关系上，现行行政管理体制很容易出现高位职级命令化与低位职级服从化错位的问题⁽⁸⁰⁾，权责边界的确定在很大程度上取决于中央金融监管机构的单方面意愿，缺乏与地方政府就权限边界的协商机制和争端解决的机制。

其二，在金融监管权行使主体上，中央层面的金融监管权主要是由中国人民银行、银监会及其他行业主管机构来行使，不同中央金融监管机构之间职权的边界是清晰明确的。但是，在国家政策中，地方政府是作为一个集合概念来对待的，地方的金融监管权由地方政府指定的具体部门来行使。这就导致不同省市区行使金融监管权的机构存在很大的差异。

其三，在金融监管权对象的划分上，即使国务院及其主管部门确定了地方政府金融监管的对象，但是，中央金融监管机构仍享有一定范围内的金融监管权限。在对小额贷款公司和融资性担保公司的监管上，《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）和《融资性担保公司管理暂行办法》（银监会令2010年第3号）界定的监管主体为省级政府。但中国银监会在2015年的监管架构改革中，新设的银行业普惠金融工作部的具体职权就是实施对小额贷款公司、融资性担保公司等金融企业的监管。从这里也可以看出，中央和地方在金融监管权上的划分是相对的，而不是割裂式的切分。

其四，在金融监管权内容的划分上，中央和地方之间出现了市场准入、日常经营、市场退出等不同阶段上的分割。中央金融监管机构保留部分领域内的市场准入和退出的审批权，而其他领域内的审批权则由地方政府来行使。但即便如此，中央金融监管机构仍然保有监管政策和监管规则的制定权。《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）确定的属于地方政府监管范围的，中央金融监管机构仍然有权制定全国统一的监管政策和规则。中央金融监管机构行使的监管政策和监管规则的制定权并不排除地方政府行使的相应职权，地方金融监管机构可以根据本地域金融市场的具体情况制定具体实施细则。这些地方金融监管实施细则并不需要事前征求中央金融监管机构的审核，仅需事后向中央金融监管机构备案即可。而在市场退出监管上，中央金融监管机构对于地方性金融机构和区域性金融市场风险处置责任的配置严格遵照“属地管理”原则，由地方政府来承担。中央金融监管机构确定的地方政府主要是指省级政府，但在实践中，省级政府往往会采取行政逐级发包的方式将风险处置责任逐级发包至县市级政府。在现行法律和政策安排下，金融风险处置责任的制度结构是不明确的。在实践中，地方政府多是采取金融风险事件财政化的处置方式，通过财政资金处理金融风险事件对利益相关者及社会公众产生的影响，维护社会的稳定性和经济的安全性。

现行金融监管政策对金融商事组织提供的金融业务类型、贷款额度、贷款利率及区域作出了严格的限制，直接采取了命令控制模式，对违法违规行为采取行政制裁措施，但对于商事合同关系的法律效力需要具体分析，体现了激励性监管的要求。

由于金融服务属于国家特许经营、限制经营的业务，因此，民营银行、村镇银行等商业银行可以从事吸收存款、发放贷款等业务，此外其他的非存款类金融机构不得从事吸收社会公众存款业务。即使是新型合作金融组织也只能从社员吸收存款，不得从社会公众吸收存款。非存款类金融机构吸收存款的，不仅属于违法行为，而且其合同因违法而属于无效合同。

对于小额贷款公司等地方政府实施监管的金融商事组织而言，由于其经营范围是由省级监管政策确定的，对于经营范围之外的业务因属违法而合同无效。这在司法审判实践中得到了确认。重庆市高级人民法院《关于审理涉及小额贷款公司、担保公司、典当行商事案件若干问题的解答》（渝高法〔2013〕245号）在界定“小额贷款公司开展批复文件列明范围以外的金融业务效力”时，明确规定“小额贷款公司违反《重庆市小额贷款公司试点管理暂行办法》第20条的规定，非法集资、变相吸收公众存款或开展办理贷款、票据贴现、资产转让以外的金融业务，不仅违反了行政管理规定，而且严重扰乱国家金融秩序，人民法院应当认定超越经营范围的经营行为无效”⁽⁸¹⁾。

而对于小额贷款公司超额度、超基准利率（见表2-5）、超区域发放贷款的行为，界定为属于违反行政管理规定行为的，应当承担相应的行政责任。但是，行政责任的承担并不影响借款合同的效力，根据《重庆市高级人民法院关于审理涉及小额贷款公司、担保公司、典当行商事案件若干问题的解答》（渝高法〔2013〕245号）的规定，借款合同仍属于有效。

表2-5　地方政府监管政策中有关利率限制规定一览表

按照2017年《融资担保公司监督管理条例》第15条的规定，在通常情况下，融资担保公司的担保责任余额不得超过其净资产的10倍。但对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司，其担保责任余额的倍数上限可以提高至15倍。其中增加的第2款是对2010年《融资性担保公司管理暂行办法》的重大修订。

银监会办公厅《加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引》（银监办发〔2014〕287号）第42条规定，银监会及其各级派出机构应从市场准入、监管评级等方面对农村商业银行实施正向激励。对服务三农业绩突出的农村商业银行在利用资本市场和债券市场募资、业务创新、机构设立等方面予以优先支持；在监管评级时予以特殊安排，允许涉农贷款不良率在容忍度以内的，资产质量要素相关评级指标不作扣分处理。

小额贷款公司、融资性担保公司、新型合作金融组织、民间融资管理机构等机构的发展在很大程度上取决于与商业银行的经济关联度。小额贷款公司、新型合作金融组织、民间融资管理机构等融资方式受到限制，商业银行为其提供的信贷资金成为重要的资金来源。而融资性担保公司又是通过向商业银行的融资而为承租人提供特定的租赁物。因此，为了监测资金流向，省级监管政策要求小额贷款公司等资本金存放在商业银行的特定账户内，禁止账外资金流通，同时要求提供贷款或者账户服务的商业银行承担监测资金流向的责任。在发现可疑资金或者不明资金流向时，商业银行应当立即向地方政府金融监管部门报告。这种辅助性监督机制可以在一定程度上监测和制约微型金融机构的资金流向，防止其发生非法集资等行为。

与此同时，在微型金融机构、监管部门、商业银行三者的合作托管关系中，商业银行也会利用其风险管理技术优势为微型金融机构提供业务指导、风险预警、财务辅导等服务。而微型金融机构也会利用其贴近客户群的地缘、业缘优势协助商业银行办理贷前审查、贷后管理等，微型金融机构的临时性资金需求也可以得到商业银行的及时提供。这已经在地方政府金融监管政策中得到明确的确立⁽⁸²⁾。

但是，如何确定地方政府金融监管机构与商业银行之间的法律关系尚未明确。特别是，商业银行的监管主体是银保监会，如果商业银行没有履行监测责任或者履行不当，地方政府金融监管机构对商业银行的监督必须请求银监会派出机构的行政协作，这就降低了辅助性监督机制的有效性。

《公司法》第164条要求公司在每一会计年度终了时编制财务会计报告，应依法经会计师事务所审计，但在财务会计报告处理上因公司类型而有别：有限责任公司将财务会计报告送交股东，而股份有限公司则应将财务会计报告于召开股东大会年会的二十日前置备于公司，以供股东查阅，其中公开发行股票的股份有限公司必须在公告期进行财务会计报告。

《融资担保公司监督管理条例》第31条规定，融资担保公司应当按照要求向监督管理部门报送经营报告、财务报告以及注册会计师出具的年度审计报告等文件和资料。

《山东省民间融资机构监督管理暂行办法》（鲁金办字〔2014〕306号）第17条确定了第三方审计制度。民间融资机构分类评级、向股东借款、引进优先股东、定向私募和受托资产增值理财时，区市监管部门可委托第三方中介机构进行审计，第三方中介机构应通过招投标方式确定。民间融资机构出现重大风险隐患时，监管部门可指定中标的第三方中介机构独立审计。对出具虚假审计报告或隐情不报的第三方中介机构，应取消其民间融资机构审计准入资格，情节严重的应追究其法律责任。

中国经济体制改革的核心是确定政府和市场的关系，在金融领域亦是如此。在自上而下和自下而上相互结合的金融市场化改革过程中，⁽⁸³⁾金融监管的边界和范围直接影响着金融资源的优化配置。金融市场化改革不是简单地减少行政管制，而是在确定合理的金融监管边界的同时，提高金融监管治理的能力。如何认知金融监管机构的行为动机和行为特征直接关系到金融监管的效率。理性的社会个体在作出个人决策时采取的是成本收益的核算和权衡，在预期收益高于成本时就会采取行动，在预期收益低于成本时则不会采取行动。这一有效而又简单的行动逻辑能否适用于金融监管机构呢？不容忽视的是，金融监管机构对成本收益评估的方式和范围与私人存在很大的不同。金融监管机构采取任何一项行动都必须经过成本和收益的核算不仅成本较高，而且没有必要，但对重要的金融监管政策进行成本收益分析是国际金融监管实践的一个通例⁽⁸⁴⁾。从金融监管的国际经验来看，成本收益分析能够有效提高金融监管政策质量，也是金融监管的核心原则之一⁽⁸⁵⁾。美国环境保护署（EPA）早在20世纪70年代的环境保护政策中就已经采取了成本收益分析这一政策效率评价工具。而英国金融监管机构（FSA）也于2000年根据《金融服务和市场法》的法定要求开展了对金融监管政策的成本收益分析⁽⁸⁶⁾。美国2010年发布的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》要求超过20个的监管机构制定398部监管规章⁽⁸⁷⁾。金融监管机构按照要求通常采用成本收益分析的方法，以约束制定监管政策的行政裁量权不被滥用⁽⁸⁸⁾。加拿大安大略证券监管委员会（OSC）根据立法的明确规定，也是在监管政策制定过程中对其进行成本和收益的影响评价。

中国金融监管机构非常重视监管政策制定的规范化。中国人民银行于1991年就颁布了《金融业务基本规章制定程序规定（试行）》，银监会、证监会、保监会也发布了相关规章制定程序的规范性文件⁽⁸⁹⁾。其中，《中国银行业监督管理委员会法律工作规定》第24条、第44条已经要求对实现监管目的所必需的监管措施降低成本的设定及其审查。但是，这与监管领域通行的成本收益分析还存在很大的差异。成本收益分析就其制度结构而言，实际蕴含着两个层面的要求：为什么进行监管？如何进行有效监管？这就涉及金融监管机构对金融机构和市场进行监管的正当性基础和成本收益上的货币化核算。也就是说，市场失灵和成本收益分析是结合在一起的。英国金融监管机构（FSA）采取了两段法⁽⁹⁰⁾，即先进行市场失灵分析，然后进行成本收益分析。而美国金融监管机构采取的则是综合法，把市场失灵分析作为成本收益分析的首要环节，借此再做成本和收益上的测算。

我国金融监管政策在实施过程中存在着一个低效率问题。以资本市场为例。据统计，我国资本市场的法规规则已经超过1 200件，但是在实践中真正得到落实的并不多。问责条款达到200多个，但是没有启动过的条款超过三分之二⁽⁹¹⁾。实践中金融监管政策的低效率实施既有来自执法部门自身的因素，更重要的是，也有来自金融监管政策在制定阶段以及在实施过程中缺乏有效的评价机制，导致相关利益主体在实施监管政策时成本加重而缺乏自觉实施的经济激励。因此，金融监管机构可以采取成本收益分析这一手段提高制定相关政策的有效性，通过提升监管治理能力促进金融市场的改革发展，这是中国金融监管机构亟待解决的问题。下文主要结合美国、英国的法制经验研究金融监管领域适用成本收益分析的制度结构，并结合中国金融监管实践提出渐进式优化的法制路径。

对金融市场和机构进行监管的首要问题是为什么要进行监管？经济学常识和经济法原理中的一个共识是：市场失灵的存在。正是由于市场失灵的存在，政府对金融业进行监管才获得了正当性基础。但与此相伴而生的是，金融监管在矫正市场失灵的过程中也会产生监管失灵问题。

金融市场在运行过程中不可避免地会产生一些失灵问题，主要是金融市场垄断造成竞争不充分、金融产品供给方和金融消费者之间的信息不对称，以及外部性问题。正是由于存在这些市场失灵问题，金融监管机构对金融市场的介入和干预才获得了社会认同。但与此同时，对市场失灵的质疑始终是存在的。

（1）市场垄断力量导致金融市场扭曲。在垄断力量存在的金融市场结构中，垄断企业滥用市场支配力或者使用其他手段侵害消费者的权益。因此，金融监管机构应当对其进行监管以保持金融市场的充分竞争。英美国家在发展金融业时，正是由于市场垄断力量的存在才导致金融监管机构的诞生。英国早在19世纪中期就开始发展金融市场，但直至1948年修改《公司法》时才正式授权贸易部作为金融市场的监管机构。美国在1817年就已经成立纽约交易所，但直至1934年证券交易委员会（SEC）的成立才宣告其为正式的监管机构。

对于国有金融主导的中国金融体系而言，垄断力量的存在有其特殊性⁽⁹³⁾。在国有金融商业化改革进程中，国有金融机构的垄断地位并没有得到根本性的改变⁽⁹⁴⁾。政府部门逐步减少显性的直接行政干预，但是隐性的间接控制并没有得到消除。民间资本组建的金融机构或者参与建设的金融市场还是存在着诸多的“玻璃门”和“弹簧门”，尤其是在利率还没有完成市场化改革的条件下，金融要素的价格并不能完全反映金融市场供需关系，人为扭曲金融市场资源配置的因素依然存在。对于中国金融监管机构而言，与其说是因为金融市场存在垄断力量才进行政府监管，倒不如说是金融监管机构通过行政改革消除不合理的垄断因素更为准确。(www.xing528.com)

（2）金融市场上的信息不对称⁽⁹⁵⁾

金融市场是一个严重的信息不对称市场，这是政府部门进行监管的重要原因。与其他产品不同的是，金融产品主要是一种信息产品，金融产品的价格充分反映出了相关信息。按照芝加哥大学尤金·法玛（Eugene F.Fama）教授的有效市场假说理论（efficient market hypothesis）⁽⁹⁶⁾，在强势有效市场中（strong-form efficient market），证券价格充分反映了所有的信息，包括历史价格信息、所有公开信息，以及未公开的公司内部信息。在这种情况下，任何投资者都不可能获得超额收益，搜集信息的努力也是得不到任何超额回报的。尽管强势有效市场在现实中很少存在，但是通过扩大信息化程度可以促进市场效率的提升。现代金融法制的一个核心是加强对金融消费者的保护，旨在通过对消费者知情权的保护获得更多有关金融产品的信息，以保障消费者在理性判断的基础上作出行为选择。

当然，信息不对称在金融市场的广泛存在性并不意味着政府监管的唯一性。现代金融实践已经发展出了多种市场化手段解决信息不对称问题：首先，在市场竞争下，金融机构为了满足消费者的偏好具有一定的激励措施，为消费者提供更多的金融产品信息，而那些没有主动为消费者提供更多信息的金融机构则会置自己于不利的竞争地位；其次，金融消费者可以通过专业的投资顾问解决信息不充分问题，以确保自己在金融投资中获得较大的资本收益⁽⁹⁷⁾。因此，金融监管机构在解决信息不对称问题时要确立适当的监管范围和监管力度。

（3）金融市场的正外部性和负外部性

金融市场之所以失灵，一个主要的原因是市场产生了过多的负外部性产品，而正外部性产品的数量又太少。如果某个或者某些消费者对金融市场及其产品具有一定的知识和技能，对金融市场充满信心，那么，这种市场信心会对其他消费者产生正向的激励，这种正外部效应正是金融监管的目标之一。而欺诈、市场操纵、虚假陈述、内幕交易等行为的泛滥如果得不到遏制，则会加速降低金融市场的社会信心基础，这会直接反映在金融产品的价格上。尤其是在2008年国际金融危机发生后，全球国家对系统性风险加强宏观审慎监管的原因正是基于个别金融机构因其流动性短缺而产生负外部性，造成金融系统的动荡⁽⁹⁸⁾。金融监管对正外部性通常采取鼓励政策，而对负外部性则主要采取直接的惩罚性措施。

金融监管机构对金融市场实施监管是一把双刃剑，在可能解决市场失灵问题的同时，也可能对金融市场机制造成人为的扭曲，并不能达到预期的监管目标或者达成监管目标的成本太大，从而造成监管失灵。

造成金融监管失灵的原因是多方面的，一个主要的原因来自权力的自我膨胀。公共选择理论对金融监管的效率问题提出了两个批评：第一个是金融监管机构的运行实际上是由谋求自己私人利益的个人组成，金融监管机构制定的监管政策在没有任何约束的情况下并不必然是公共利益及投资者利益的代表；第二是监管人员很容易与被监管主体形成利益共同体，在被监管主体俘获金融监管机构时形成寻租现象⁽⁹⁹⁾。

另外，信息不对称的情况同样存在于金融监管机构和被监管主体之间，从而造成金融监管失灵。更为严重的是，问题往往以市场失灵的形式表现出来，但是问题的根源却来自金融监管制度。在本质上，政府失灵和市场失灵问题相类似，根源于不完全信息和不充分竞争，并具有内在性和必然性⁽¹⁰⁰⁾。

在金融市场运行过程中，市场失灵和监管失灵同时存在，这就导致解决双重失灵问题的关键在于金融监管的边界。如果相关金融监管政策能够有效地解决市场失灵，则要选择监管，相反，金融监管政策如不能有效解决市场失灵问题，则不如交由市场自行解决。但核心问题是如何界定金融监管政策的有效性。界定金融监管失灵的问题并不是为了简单地得出一个结论，它的意义在于使金融监管更为务实有效地运行。因此，金融监管政策的有效性或者效率应当以金融监管政策制定和实施产生的成本和收益进行比较⁽¹⁰¹⁾。如果说现实世界中的金融市场既不是在完美的市场与不完美的监管之间进行选择，也不是在不完美的市场与完美的监管之间进行选择的话，那么，应当是在不完美的市场和不完美的监管之间进行选择⁽¹⁰²⁾。

对市场失灵的界定在成本收益分析的制度框架下不再是理论上的阐释，而是作为金融监管机构制定相关政策的说明性理由，成为制定监管政策的前提。这种说明性理由通常和监管政策文本一起向社会公众公开，接受社会公众的评议。这种自我约束性的制定规则实质上是金融监管机构对金融市场存在的问题进行发现、界定及解决，市场失灵只不过是提供了采取监管行动的正当性理由，并没有提供采取何种监管措施的精确基准，还得进一步对备选的多种监管措施的成本和收益进行货币上的测算和比较。

金融监管机构采取成本收益分析旨在对拟定的或者实施中的监管政策进行评估，进而确定成本最小或收益最大的金融监管政策，或者对现行政策进行修改或废止。其中，成本和收益在货币上的数量化成为成本收益分析的核心因素。

英国金融服务局（FSA）⁽¹⁰³⁾、美国证监会（SEC）、美国期监会（CFTC）在实践中把成本分为三大类：合规成本、直接成本和间接成本。

（1）合规成本。合规成本主要是指被监管主体和其他市场主体为了符合金融监管政策的要求而支付的相关费用以及相关时间。从制定金融监管政策的目的而言，合规成本在整个成本中的比例应当是比较低的，但是不同的被监管主体因为其自身的经营能力和管理制度的差异而存在很大的变动。具体而言，合规成本可以分为两大类。第一类是被监管机构为了满足监管要求而从市场上购买管理设备或者其他设施而发生的成本。由于这类成本的支出存在市场交易价格，因此，从外部市场购买的设施的合规成本是易于直接量化的。第二类是被监管主体通过内部资源的重新配置以满足监管政策的要求而发生的成本。这类成本由于发生在被监管主体的内部，不存在外部的交易市场，因而成本的量化和测算就相对困难。英国金融服务局（FSA）主要采用了显示偏好和机会成本这两个经常使用的测算技术来测算这类成本。

被监管主体可以选择多种方式来实施金融监管政策，但是在通常情况下，我们假定被监管主体会选择一个成本较低的方式，如果还存在其他成本更低的实施措施的话，那么，被监管主体就会选择它。因而，首先采用措施的成本就被认定为被监管主体的合规成本。

被监管主体为了实施监管政策还可能增加工作时间或者耗费其他经济资源，这就会产生机会成本问题。在一般情况下，机会成本是因为没有从事最佳工作而丧失的收益，但是这一替代最佳工作的确定往往是很困难的。在额外增加被监管主体的工作时间方面，英国金融服务局（FSA）以丧失闲暇时间的价值来计算机会成本。为了计算方便，闲暇时间的价值是以该工作人员的工资收益率来测算的。

（2）直接成本。直接成本主要是指金融监管机构为了制定和实施监管政策而增加的管理费用的支出。例如，一项新的监管政策颁布后，需要金融监管机构增加工作人员或新的办公设施，或者为了提高信息化管理程度而采用新的网络管理系统而增加的成本。从这一方面来看，直接成本是易于量化和测算的，对于拟定的监管政策也是可以直接预测的。

（3）间接成本。间接成本则是指被监管主体在监管政策的制约下为消费者提供金融产品的市场能力降低而造成的成本，或者称为负面市场影响。这种对金融资产的不利影响很少可以通过量化货币的形式进行测算。英国金融服务局（FSA）把监管政策对被监管主体及其他市场主体提供金融产品质量和范围的能力下降，以及损害金融市场的竞争效率作为测算间接成本的方法⁽¹⁰⁴⁾。而在美国，证监会（SEC）认为间接成本的来源除了被监管的机构或个人的行为变化之外，还来自其他相关市场主体因其行为变化而导致的新增成本。在通常意义上，间接成本包括但不限于以下几个方面：证券监管政策产生的分配效应和竞争效率的下降；担保的负面影响；因为监管套利而对资源的低效配置⁽¹⁰⁵⁾。

金融监管政策的收益主要是对监管目标的实现程度而言的，这既涉及金融监管机构本身承担的法定职责，同时又涉及具体监管政策的特定目的，与金融监管机构制定监管政策矫正市场失灵的政策目的是直接联系在一起的。在一般意义上，金融监管政策带来的收益既包括微观意义上对消费者的保护，也包括降低和有效控制系统性风险等宏观意义上的收益。例如，证券监管机构出台一项要求上市公司强化信息披露的政策，那么，这项监管政策带来的收益则是投资者可以获得更为充分和有效的投资信息，提高了投资者对金融市场的信心，降低了风险溢价，进行了最终有利于资本的高效率配置⁽¹⁰⁶⁾。美国证监会（SEC）在其制定的操作指引中以列举的方式对收益的范围给予了说明：降低激励扭曲或者减少监督成本；降低资本成本；形成良好的信息分享机制，进而降低风险溢价和更有效的资本配置；增强资本市场的竞争，进而降低产品的价格并提高产品的质量；解决集体行动问题；减少代理成本，从而避免有害的交易；降低交易成本；更为有效地实施证监会制定的政策⁽¹⁰⁷⁾。而在美国期货市场中，美国国会于2000年颁布了《商品期货现代化法》，对《商品期货交易法》进行了补充和完善。根据修改后的《商品期货交易法》第12（a）节的规定，期监会（CFTC）在制定期货市场监管规章或者发布监管命令时，应当考虑（consider）采取行动的成本和收益。第12（a）（2）节详细列举了考虑的五个因素：①对市场参与者和社会公众的保护；②对期货市场的效率、竞争力和金融系统一致性的影响；③对价格发现机制的影响；④对良好风险管理行为的影响；⑤其他公共利益的考虑。但是，期监会（CFTC）也坦承，许多收益是不易直接进行量化测算的⁽¹⁰⁸⁾。

金融监管政策对消费者的收益通常是采用测算消费者剩余的方式来衡量的。金融消费者在监管政策的影响下所产生的收益经常表现为消费者剩余的增加，这可以借用支付意愿（willingness to pay，WTP）来衡量。消费者剩余表现为，为了获得特定的金融服务愿意支付的最高价格与在监管政策影响下的实际支付价格之间的差额。在某种意义上，消费者实际支付的价格大致等于这种监管政策对提供该金融服务的机构施加的成本。另外，采用消费者剩余的方式也可以测算金融市场竞争程度提升所带来的社会福利，即宏观层面上的收益⁽¹⁰⁹⁾。

降低系统性风险是金融监管政策的主要收益之一，这已经被金融监管机构所认可和确定⁽¹¹⁰⁾。美国期监会（CFTC）在《多德—弗兰克法下最终规章制定成本收益分析考虑的工作指南》中已经明确地把降低系统性风险纳入收益的考虑范围。特别是金融危机后，测算并量化系统性风险可能造成的损失已经成为金融监管成本收益分析的基础目标之一⁽¹¹¹⁾。在环境保护领域，因为环境灾害通常采用统计性生命价值（value of statistical life）对人的生命或者健康造成的可能损失进行估值⁽¹¹²⁾，这一损失估值方法（US SEC. Guidance on Economic Analysis in SEC Rulemaking，March 2012）通常采用问卷方式测算出个人为降低生命死亡概率的支付意愿进行测度，并获得了普遍的认可⁽¹¹³⁾。而在金融领域，类似于统计性生命价值的是降低系统性风险发生概率的估值，即统计性风险成本（cost of a statistical crisis），但这一方法在先前很少受到关注⁽¹¹⁴⁾，而环境保护中的统计性生命价值为系统性风险成本及其收益的测算提供了丰富的实践经验。另外，系统性风险的识别和度量的研究也正在深入⁽¹¹⁵⁾。

在确定金融监管政策的成本或者收益时，还必须考虑货币的时间价值。金融监管政策成本和收益并不是同一时期发生的，可能涉及多个时期。在这种情况下，监管政策在不同时期产生的成本或者收益应当折算成现值进行比较，这就涉及社会贴现率的确定问题。社会贴现率的大小直接影响到净现值的比较，即对该项监管政策成本收益的最终核算。在英国金融监管实践中，财政部建议的贴现率是8%⁽¹¹⁶⁾。美国行政管理和预算局（OMB）在“通知”（A-94号）中要求所有监管政策的成本和收益必须用7%的利率作为社会贴现率。而在1993年之前，行政管理和预算局（OMB）确定的贴现率是10%，这一利率水平最终被实践证明是过高的。

成本收益分析作为科学化的决策程序，直接关系到金融监管的质量。英国金融服务局（FSA）主要采用四步骤分析法，而美国证监会（SEC）、期监会（CFTC）则主要参考借鉴行政管理和预算局（OMB）于2003年9月17日发布的“通知”（A-4号）采取九步骤分析方法。

综合来看，金融监管政策成本收益分析的程序分为以下六个步骤，如图2-1所示：

图2-1　金融监管政策成本收益分析的程序框架

金融监管政策经济分析中的成本和收益不是存量意义上的总体数量，而是针对特定情形下因为监管政策的制定实施而增加或者减少的边际数量。因此，监管政策基准线（baseline）的确定直接影响成本和收益的测算。英国金融服务局（FSA）和美国证监会（SEC）采用的基准线是不采取任何监管行动时的状态，也就是在制定监管政策之前的无为状态。金融监管机构在确定相应的多种备选监管措施方案后比较基准线状态和特定监管政策状态下的成本和收益，并据此测算相关的价值。

在确定成本收益分析的基准线时，有几个关键的因素应当给予充分的考虑。第一，在确定以不采取任何监管政策之前的无为状态为基准线时，应当对监管政策拟解决的问题进行界定，找出问题存在的根本原因，为制定相关监管政策提供正当性基础。英国金融服务局（FSA）和美国证券监管机构通常采取市场失灵的分析方法来确定采取相应监管政策的基础⁽¹¹⁷⁾。第二，金融监管机构应当对现行监管政策解决问题的能力进行评估，分析现行监管政策中存在的缺陷和不足，为颁布新的监管政策，或者对现行政策进行修改提供实证基础。第三，金融监管机构进行成本收益分析的拟定监管政策不是一部，而是存在多部备选方案。在这一方面，英国金融服务局（FSA）和美国证监会（SEC）、期监会（CFTC）存在一定的差异。美国证券期货监管机构采纳了行政管理和预算局（OMB）《通知》（A-4号）的做法，要求对多部备选方案进行经济评估，进而选择一个最优的监管政策。而英国金融服务局（FSA）在拟定解决金融市场问题的监管方案时要求是多部的，然后根据定性分析遴选出一个最优的方案，再对该方案进行成本和收益上的测算，并进行适度调整。但是无论采取哪一种方式，都对金融监管机构的治理能力提出了更高的要求。

金融监管机构在确定准备颁布的监管政策时应当充分考虑被监管主体、其他市场主体以及整个市场对该项监管政策的行为反应。这实际上是确定监管政策对市场影响的广度和深度，也就是测算成本和收益的范围。

预测相关市场主体对监管政策的行为反应，实际上是为了提高监管行动方案的灵活性。监管机构在采用任何监管方法和措施时应当考虑其灵活性，较少采取强制性的方式。强制性的监管方式有可能减缩金融机构进行产品创新的空间，同时还会增强监管机构和被监管主体之间的紧张关系。具体而言，这种预测对监管政策设计的影响主要表现为以下两个方面：第一，监管机构在对金融机构实施监管时应当更多地采用市场化的监管方式，而不是直接的管控手段；第二，在保护消费者权利上，金融监管机构制定出相应的默示规则（default rules）。新古典金融学中的有效市场假说是以消费者完全理性为基础的，消费者根据市场信息自主作出利益最大化的行为选择。但在现实世界中，消费者表现出的却是有限理性或者非理性，出现了系统性的行为偏差。这就对金融监管机构制定监管政策的理念和规则设计提出了新的要求。这种默示规则体现了金融监管机构以父爱主义的姿态为消费者的利益提供制度保护，但同时并不限制其行为选择的自由。这实际上是运用行为金融学为投资者保护提供经济动力⁽¹¹⁸⁾。

前文已经对成本和收益如何进行货币化和数量化进行了探讨，这里需要指出的是，在成本或者收益不易量化时，则需要对其进行定性的说明。随着监管技术科学化的发展，诸多成本和收益不易直接量化和货币化的问题会逐步得到解决。但是，金融监管机构在实施成本收益分析时并不会强制性地一律对成本和收益进行量化，这无疑会加重监管机构的工作负担，推延监管政策的颁行。在这种情况下，金融监管机构可以对某种或者某些成本或者收益仅仅定性说明，但是，这种定性说明应当与监管目标联系在一起。至于进行定性说明的成本或者收益的范围，应当取决于金融监管机构的监管治理能力。在实施成本收益分析的初期，金融监管机构会对易于量化的直接成本和合规成本进行预测，而对不易量化的收益则主要采用定性说明的方式。

美国问责署（GAO）曾对2011年7月21日至2012年7月23日生效的66部金融监管政策进行审计监督。这些金融监管政策是美国金融监管机构按照《多德—弗兰克法》的要求而颁布的，其中美国证监会（SEC）和期监会（CFTC）单独或者联合颁布了39部监管规则。美国问责署（GAO）发现，在这39部证券监管政策中，成本和收益问题都得到了说明，尤其是从对公共利益影响的角度，这比其他金融监管机构采用成本收益分析更为深入和细致。在评估中的54部实体监管政策中，其他监管机构颁布的5部政策并没有对潜在的成本或者收益作出任何的说明。尽管如此，证券监管政策产生的成本主要集中在监管机构的直接成本上，尤其是文书工作。这些直接成本易于量化，因而进行了数据预测和核算，而其他方面的成本很少是以量化的形式进行说明的。与此形成对比的是，收益基本上以是否实现监管目标的方式进行定性说明⁽¹¹⁹⁾。

在测算出监管政策成本和收益现值的基础上，比较两者的差额，如果收益大于成本的话，即净现值大于零，那么，该项监管政策在实践中则是可行的。这里存在的一个关键性问题是，一项监管政策是否必须是在预测净现值大于零时才能颁布实施？

收益大于成本是在金融监管理想图景中的最优选择，但在现实中，金融监管机构的治理能力直接影响着成本收益分析的质量，成本收益分析也存在着不同层次和程度上的差异，这里主要取决于立法对成本收益分析的要求。美国《商品期货交易法》第12（a）节要求期监会（CFTC）在制定期货市场监管规章或者发布监管命令时是“考虑”（consider）五个方面的成本和收益，但并不要求期监会（CFTC）对收益是否大于成本作出判断。也就是说，商品期货交易委员会可以在自由裁量权的范围内对《商品期货交易法》第12（a）（2）节规定的任何一个要素着重进行评估，也可以采取任何一项有利于保护公共利益的命令，只要是必要或者适当，或者实施认可条款，或者完成立法的任何目的，并不计算其成本⁽¹²⁰⁾。但在这种情形下，证券监管机构应当对提供充分可信的数据和资料作出采取该项政策存在合理性的定性说明。

金融监管政策中成本的承担者和收益的享有者并不是同一主体或者同一阶层的群体，这就造成监管政策中成本收益的分配效应问题。更为深层次的，成本收益分析方法隐含的经济推动力是卡尔多-希克斯潜在补偿原则⁽¹²¹⁾。一项金融监管政策的制定，如果能够使所有相关市场主体的福利状况都得到改善，至少不比监管政策制定之前的境况更差时，就是一种帕累托改善，但这仅仅是一种理想状态。而在现实社会中，一项监管政策必然会使得一部分群体的利益受到损失，而另外一部分群体获得收益，但如果可以通过潜在的再分配使受损者从受益者那里得到充分的补偿，就使得相关的市场主体的状况变得更好，那么，这项监管政策就是可行的。这是成本收益分析在监管政策中广泛采用的福利经济学基础⁽¹²²⁾，这实际上涉及监管政策的公平问题。英国金融监管局（FSA）把对金融政策评估的对象扩展到经济上的影响，以及非经济影响，如公平或者正义⁽¹²³⁾。分配效应评估的功能在于能够更为准确地确定一项监管政策的成本和收益的分配是如何决定的，以及为什么会产生这种分配效应。这就促使监管机构提供充分的数据和资料来证实成本和收益是如何分配的⁽¹²⁴⁾。在实践中，英国金融服务局（FSA）一般会按照要求尽可能详细说明分配效应产生的影响，作为最低层面上的要求，应当就该部金融监管政策对不同群体产生的影响进行识别。金融服务局（FSA）常用的分配效应评估主要是金融监管政策对市场主体中的机构和个人进行分别评估。对于同一数量的收益而言，消费者和金融机构对其所作出的效用评价是不同的。同时，消费者群体内部也存在着不同阶层上的差别，而大中型企业与小微型企业之间也存在着很大的差别。英国金融服务局（FSA）特别关注金融监管政策对中小企业产生的经济影响⁽¹²⁵⁾。尽管美国证监会（SEC）和期监会（CFTC）在其监管手册中没用明确对分配效应的评估作出要求，但行政管理和预算局（OMB）在《通知》（A-4号）中要求在监管分析总结（summary）中就分配效应作出明确的说明。

从法定的政府机构对金融监管政策进行成本收益分析的阶段来看，评估分为政策制定前的评估和制定后实施中的评估。美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国等国家的审计部门承担的一项法定职责就是对金融监管机构颁布政策的实施效果进行事后的绩效评估，其中核心的内容之一就是监管政策的成本收益评价，并提出相应的改进意见。另外，金融监管机构也可以自行对其颁布的监管政策进行实施效果的事后评估。而事前进行的成本收益分析则是金融监管机构根据立法要求或者主动进行的预评估，旨在制定出解决特定问题的最佳方案。

成本收益分析的法制框架如图2-2所示：

不论立法是否设定法定的要求，金融监管机构均有权自行对其颁布实施的监管政策进行事后评估，这类似于立法后评估。金融监管机构自行开展的政策实施评估主要是为了解决监管政策在实施过程中因为出现的新的因素而导致的缺陷。但是，金融监管机构进行的事后评估除了成本和收益外，还会考虑其他因素，如合法性、合理性、实效性、协调性、技术性、专业性、社会认同等方面⁽¹²⁶⁾。这种金融监管政策的事后评估并不以立法的明确要求为前提，因而缺乏强制性约束，属于金融监管机构的自由裁量权范围。

图2-2　金融监管政策成本收益分析的法制框架

国家审计机关通常也会对金融监管机构进行日常性审计，或者针对特定金融监管政策的制定及其实施进行审计监督。国家审计机关在财务收支审计的基础上进行监管绩效审计，主要是评价金融监管机构依法对金融业进行监管的能力，并提出相应的完善建议。如果国家审计机关对金融监管政策的制定过程和实施效果进行专项的成本收益分析评估，则是以该金融监管机构承担运用成本收益分析的法定职责为前提的。典型的是，美国问责署（GAO）为了监督金融监管机构在制定监管政策时执行成本收益分析的情况，专门做了多次审计，发布了多部监督报告。

金融监管机构在制定监管政策的过程中采用成本收益分析主要是以从多个备选方案中选择一个最优方案为目的。在通常情况下，如果没有立法明确的要求，金融监管机构很少主动采用成本收益分析。成本收益分析多是以立法明确规定为条件。事前评估与事后评估在操作技术上并没有实质性的差异，但事前评估主要是一种预防性机制，是对成本和收益的预测性评估。但是，对金融监管成本和收益的事前测算是一个很复杂的工作，不仅是因为金融的经济化已经成为经济体的核心，而且金融业也具有社会性、政治性的特质，金融业的动态性也提高了实施成本收益分析的难度⁽¹²⁷⁾。但成本收益分析仍然不失为提高金融监管治理能力和金融监管质量的一种方法，通过对特定问题的分析，从多个备选方案中择优确定一个最优的监管行动方案，为市场主体提供了一个可预测的行为规则。

金融监管机构在对其颁布的监管政策进行成本收益评估时，应当接受社会公众的评议，尤其应当对新制定的或者修改的监管政策内容及其依据对外进行公开。这种对社会公众知情权保障的评议机制不仅约束金融监管机构制定监管政策的自由裁量权的行使，而且也能吸纳民众智慧、提高监管政策的可预测性，为市场主体提供稳定的政策预期。从法治金融方面来看，重大金融监管政策公开的问题不在于是不是公开，而在于公开的范围和程度，以及金融监管机构对社会公众持有异议的处置方式。就成本收益分析的法制框架而言，金融监管机构对其制定的政策应当承担对社会公众公开的强制性义务，并承担对社会公众异议的回应性说明的义务。

成本收益分析以及更为广泛意义上的监管（规制）影响评估（regulatory impact assessment）制度在更大的范围内得到了实施⁽¹²⁸⁾。成本收益分析是一种科学化的决策过程，体现了数量化的适度监管的要求，在一定程度上有效确保了金融监管机构自律地行使自由裁量权。这一预防性机制也降低了金融监管自由裁量权诉诸司法机关寻求事后合理性基础的可能。从英美国家法制实践来看，金融监管机构实施成本收益分析体现了层次性要求：

第一，不论立法是否对金融监管机构做出明确的要求，国家审计部门均可根据法定职权对金融监管机构及其颁布的金融监管政策进行事后的审计监督、评价，发挥国家审计在金融监管治理中的特殊作用。

第二，对于金融监管机构采取的事前成本收益分析，特定金融立法应当作出明确的规定，金融监管机构也会依法制定相关成本收益分析的操作指南或者监管工作人员监管手册。采用成本收益分析的前提是金融监管部门自觉主动地提高监管治理能力，而在没有强制性制度约束的情况下，金融监管机构缺乏自觉实施的动力机制。

第三，成本收益分析是一种民主化的决策过程，体现了社会公众参与评议的法治精神。金融市场不是一种机械化的制度安排，而是一个变动不居的动力系统，随着金融监管机构和社会公众对金融市场认知的不断深入，对成本和收益的评估也不断精确，而金融监管政策及其成本收益分析报告向社会公众披露，接受社会公众的评议，这本身就是一种民主化的社会参与和社会认同机制。

金融监管机构实施成本收益分析的层次性具有路径依赖的制度逻辑。相对于环境保护、职业安全等监管领域，美国金融监管机构实施的成本收益分析尚且处于起步阶段，并且主要参考借鉴环境保护和职业安全监管政策的经验做法，有一个不断深化的过程。

相比英国、美国金融管机构的操作方法及其制度安排，中国金融监管机构尚未开始对金融监管政策进行效率评估，在现行立法上也没有作出明确的要求。金融监管机构已经颁布的规章制定程序的文件也没有明确要求采取成本收益分析方法。但随着法治国家的建设和金融法治化的发展，成本收益分析已经成为提高金融监管治理能力的一个有效方法。国务院《全面依法推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）首次明确要求积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。特别是在加快行政程序立法过程中⁽¹²⁹⁾，成本收益分析成为一个不可规避的法制问题。2008年《湖南省行政程序规定》首次确立了重大决策需要进行成本效益分析的法治要求。因此，从加快金融市场化改革、合理确定政府和市场关系的角度来看，成本收益分析有着重大的、不可替代的作用。金融市场化改革的基础是重塑和建构社会公众对金融市场的信心。而提高金融消费者对金融市场信心的基本路径是消费者对金融监管机构治理能力的信任。这就要求金融监管机构自觉主动地对其颁布的监管政策进行成本和收益上的评估，并将其评估报告和拟定的监管政策向社会公众通告，接受社会公众的监督。在实施路径上，金融监管机构可以从三方面进行积极探索：首先，在金融监管机构内部设置专门的政策效率评估工作组，对拟定监管政策的成本和收益进行内部经济分析；其次，金融监管机构将拟定的监管政策及其成本收益分析的报告向社会公众披露，接受社会公众的评议，但对其成本和收益的货币化和量化不做强制性要求，对没有在货币上进行数量化的成本收益作出令人信服的定性说明；最后，金融监管机构在制定新的监管政策的同时，对已经颁布的监管政策进行效率评估，通过“制定一部、清理一批”的方式进一步推进金融监管治理改革。与此同时，国家审计部门也应当加快改革，从财务收支审计转为对监管政策以及监管政策目标的实现情况等开展绩效审计，发挥其国家治理和免疫系统的功能作用⁽¹³⁰⁾。国家审计部门可以先对金融监管机构进行一般意义上的监管治理审计，然后在国家立法明确要求金融监管机构采行成本收益分析时，再对其进行成本收益分析执行情况的专项审计。而推动金融监管机构采用成本收益分析的关键在于在相关的金融监管立法中对金融监管机构的法定职责和监管目标作出明确规定⁽¹³¹⁾，为金融监管机构实施成本收益分析提供坚实的法律基础。