国家普遍服务义务的设定与实施机制

在包容性经济社会发展过程中，如何为低收入群体提供适当、有效的金融服务成为一个亟待解决的全球性问题。联合国早在2006年就发布了《普惠金融体系》（Financial Inclusion System）蓝皮书，倡议各国政府积极采取措施解决金融排斥问题。中国在金融体系改革开放进程中，也是非常重视对弱势群体和贫困地区的金融扶持。国务院及金融监管部门采取了一系列措施着力解决农户和小微企业的融资难融资贵问题。特别是国务院于2015年发布《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，成为普惠金融发展的纲领性文件。该文件明确提出了普惠金融发展的基本原则之一是“市场主导、政府引导”，要求正确处理政府和市场的关系。2017年，《融资担保公司监督管理条例》把“支持普惠金融发展”作为立法目的之一，而2017年修订的《中小企业促进法》第17条则把“推进和支持普惠金融体系建设”作为国家责任。因此，在普惠金融发展中，国家责任的创设及其实施机制成为亟待探讨的理论问题。

台湾地区学者林依仁博士首次运用公法理论对台湾地区普惠金融的“宪法”依据、普及金融服务的“国家责任”，以及普及金融服务之实现进行了全方位的法理分析⁽⁴⁾。但是大陆学者大多以金融发展权、金融公平权等理论进行概念化分析，缺乏对国家责任的内涵的法理分析，并往往把提供普惠金融服务的机构作为一个整体来对待，忽视了不同企业所有权结构的金融机构在法律地位上的差异。基于此，本文尝试运用公法理论，探讨普惠金融法制中国家承担的普遍服务义务，并从直接实施机制和间接实施机制两个方面分析国家如何有效地履行其承担的义务，进而检视我国现行普惠金融法制的不足及改进的方向。

如果说在农业社会和工业社会，物质产品成为人类社会主要财富的话，那么在后工业化之后则是金融社会，金融服务已经成为公民财产的主要组成部分。社会财富的创造除了有形的产品之外，更多的则是以合同为基础而设计的金融产品及服务⁽⁵⁾。公民的经济生活及生产活动已经离不开金融服务。和电信通信等商品一样，金融服务已经成为经济活动的“必需品”而非“奢侈品”，国家也承担着普遍服务的义务。

国家承担的为低收入群体提供基本金融服务的国家责任通常是通过行政机关来实施的，但这种国家责任的根源来自对低收入群体金融服务可获权的保障。理论界已经把低收入群体获得基本性的金融服务作为一种基本权利来对待，其理论学说主要分为两种：金融发展权理论和金融公平权理论。

金融发展权理论主要是在国际流行和认可的人的发展权的基础上，把金融服务作为经济社会的内在一部分而嵌入发展权的内核，从而认为国家承担着相应的保障责任⁽⁶⁾，甚至还具有平等权和社会权的人权属性⁽⁷⁾。特别是金融法“三足定理”理论，无论是其内涵包括消费者保护、金融安全、金融效率⁽⁸⁾，还是包括金融安全、金融效率、金融公平⁽⁹⁾，都毫无例外地强调保护社会主体能够平等地享受金融服务的权利。金融公平权理论主要是从收入分配和金融消费者保护的角度要求金融机构应当积极履行社会责任，并倡导市场主体借助自身力量去争取和实现其权益。在低收入群体基本权利的基础上，学者对金融监管理念及具体的金融制度（机构、工具、市场）展开了深入的研究，也提出了“金融福利”“民生金融”“金融民主”等概念及理论体系。金融发展权理论主要是针对弱势群体、落后地区、薄弱产业而提出的，特别是农民这一职业群体。这一理论学说虽然对政府提出了应当作为的要求，但就权利属性而言，权利的享有者并不明确，而且农民这一概念在农业产业化进程中，逐步从身份转变为职业，也出现了大农户（富裕农场主）和小农户的分离。

金融公平权理论主要是对金融消费者权利的倾斜性配置而言的，是在金融消费者作为弱势群体时对金融机构提出的特定义务要求，也设定了金融监管机构的责任。但是，这里的金融公平权是存在于个体消费者与金融机构之间的，并没有体现出基本权利的属性。同时，保障低收入群体获得基本金融服务权利的国家机关，除了金融监管机构之外还包括其他行政机关。另外，这种理论主张忽视了政府角色的改变，在低收入群体作为金融消费者时，政府承担的国家责任与传统意义承担的义务并不完全相同。

整体而言，对于低收入群体享有的基本金融服务权利，无论是金融发展权理论还是金融公平权理论都是认同的，但对于这一权利的法律属性则是模糊的，是针对金融机构还是针对国家，两种流行理论都没有给予全面而又精准的界定。

那么，低收入群体享有的基本金融服务的权利是一种什么性质的权利呢？本文认为，这种权利可以界定为一种金融服务可获权，即低收入群体享有的要求国家提供基本金融服务的公法权利，其基本内涵包括以下三个方面：

其一，金融服务可获权是低收入群体对国家主张的一种公法意义上的主观性权利。这意味着，金融服务可获权不是低收入群体对金融机构而主张的权利。这种权利并不表明，在具体个案中，低收入群体可以直接要求国家提供金融服务，甚或通过司法诉讼的救济途径来保护其权利。这仅表明，国家负有特定的国家义务，以保障低收入群体的权利得以实现，但在如何以及采取何种措施来实现其任务时，国家拥有广泛的判断空间⁽¹⁰⁾。

其二，国家承担着低收入群体基本金融服务需求得到满足的普遍服务义务。国家既可以直接通过设立的公有金融机构为低收入群体提供金融服务，也可以通过组织商业制和合作金融机构来提供金融服务。商业制和合作金融机构作为独立性的市场主体之所以愿意为低收入群体提供金融服务，必然是以国家为其提供财政激励或者其他经济扶持政策作为前提的。这也是国家及行政机关履行其承担普遍服务义务的一种公私合作方式。

其三，国家承担着终极意义上的义务及责任。即使是商业金融机构根据市场交易原则不愿意与低收入者订立金融服务合同，国家仍应采取一定的措施，保障低收入群体金融服务需求得到满足。在这一方面，商业金融机构的义务及责任是属于第二线地位的。

当然，国家及行政机关承担的普遍服务义务并不意味着国家可以要求金融机构免费或者低价为低收入群体提供金融服务，金融机构与低收入者之间的交易关系仍应当尊重市场交易原则，并以不干涉金融机构内部经营为前提条件。也就是说，在低收入群体、金融机构、国家存在的三维关系中，金融服务可获权是存在于低收入群体和国家之间的公法关系中，而金融机构与低收入群体之间的关系是市场交易的私法关系，但私法权利总是与要求承认和保护的公法请求权相联结⁽¹¹⁾。但国家与金融机构之间关系的构建是以低收入群体享有的金融服务可获权为目的和归宿，并直接决定国家责任的性质、类型及实现方式。

我国现行立法并没有对金融服务可获权作出明确的规定，相关规定主要体现在国家政策文件中。从《国务院关于金融体制改革的决定》（国发〔1993〕91号）颁布实施直至2015年，国家政策基本上是围绕国有银行商业化改制为核心而提倡金融机构为农户和小微企业提供金融服务。而在2015年3月5日全国人大十二届三次会议上，国务院总理李克强所作的《政府工作报告》，从基本权利的角度对政府明确提出了发展“普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖”的国家责任。这表明，国家政策已经从低收入群体权利保障的视角为行政机关设定相应的义务和责任。这集中体现在为发展普惠金融而颁布的国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》。在这部国家政策文件中，普惠金融的目的以及基本要求得到了明确的界定：“以增进民生福祉为目的，让所有阶层和群体能够以平等的机会、合理的价格享受到符合自身需求特点的金融服务”⁽¹²⁾，这意味着获得基本金融服务是一种权利，而这种权利是以国家义务的设定及实现为保障条件的。不仅如此，为了发展普惠金融和保障金融服务可获权，中央金融部门和地方政府也是积极地履行其承担的国家义务。中国人民银行、银监会和河南省政府联合在兰考县设立普惠金融改革试验区，以先行先试的方式进行制度探索和创新。

但是，金融服务可获权在现行金融立法中却没有得到确立和认可。尽管《商业银行法》第1条和《保险法》第1条确定了保护“存款人和其他客户”和“保险活动当事人”合法权益的立法宗旨，但这未必能把低收入群体纳入保护范围，因为大多数低收入者在交易之前已经被排斥在外，往往没有机会或能力进入金融交易活动中。

从确立和保障金融服务可获权的理想图景来看，应当在立法中对其给予明确确定。可参考的立法模式是能源立法。中国《能源法》（征求意见稿）总则第7条作出规定，“国家建立和完善能源普遍服务机制，保障公民获得基本的能源供应与服务”，这是对国家承担的普遍服务义务的界定。从制度借鉴的角度来说，未来的金融立法在确定金融服务可获权时法律条文可表述为“国家建立和完善普惠金融服务机制，保障公民获得基本的金融产品与服务”。

而在德国，联邦银行立法没有对金融服务可获权的保障作出明确的规定，但《德国宪法》确定的社会国原则可以将其纳入普遍服务义务的范畴。更重要的是，州储蓄银行法对储蓄银行的功能和职责作出了明确的规定，集中体现为中小企业和地区公民提供金融服务的目标。这是中国国有商业银行改革立法值得学习和借鉴的。

在普惠金融发展中，国家责任通常由行政机关来实施。行政机关承担的国家责任主要是督促金融机构为低收入群体提供便利、适当、充分的基本金融服务。行政机关既可以通过直接设立金融机构（公法人）的方式，也可以通过与营利性和互助性金融机构（私法人）建立公私伙伴合作关系的方式，为低收入群体提供基本金融服务。在国家责任义务及任务类型上，前一种方式称为给付行政，而后者则为担保行政。

在公法理论中，给付行政主要是基于国家承担的生存照顾义务而设定的，在水电、天然气、电信邮政等人民生活所系、但又无法自给自足的需求，构成了国家主动承担的生存照顾之任务⁽¹³⁾。但在水电、天然气、电信邮政等领域，无论中国还是德国等其他国家均是在早期就采取国有企业的组织形式直接为公民提供服务，从而构成了国家的给付行政。但随着国家在水电、天然气、电信邮政等基本生活领域实施民营化改革，出现了行政组织民营化和行政任务民营化的现象，私人企业除了从事自主决定的行为外，还受托承担其他公共任务，而国家承担着担保责任，通过相关手段，确保私人企业给付提供符合特定要求的产品⁽¹⁴⁾，即担保行政模式。

在改革开放初期，中国的银行体系主要是由国有银行、商业银行、农村信用合作社等构成，形成了类似德国的公有制、商业制、合作制银行的组织体系。但随着金融体制改革的不断深入，中国工商银行、农业银行、建设银行和中国银行等传统意义上的国有银行已经完成了股份制改革，成为国有上市公司。在国有商业银行改制过程中，中国农业银行承担着面向“三农”提供金融服务的主要职责。《国务院关于农村金融体制改革的决定》（国发〔1996〕33号）就要求中国农业银行承担“发挥在农村金融中的主导作用”的改制要求。但在中国农业银行于2010年上市成为混合所有制企业之后，股权结构出现了国有股和投资股共存的现象，在激烈的市场竞争下，其商业化经营的趋势越来越明确。而在法律适用上，国有商业银行仍需遵守《商业银行法》，并没有专门的国有商业银行立法进行调整。

另外，地方政府也投资于地方商业银行，成为地方商业银行的控股股东或参股股东。而这些地方商业银行是《商业银行法》所调整的商业银行，并没有因为地方政府的控股或参股而对功能定位和经营策略提出特别的要求。

中国农业发展银行作为政策性银行承担着为“三农”服务的职责，但由于缺乏相应的专门立法调整，其政策性业务主要是以批发性业务为主，无法有效地面对分散化小农和零售性金融业务的现实要求。为了督促中国农业发展银行积极提供“涉农”贷款，国家也为其提供了税收优惠政策。根据财政部、国家税务总局《关于中国农业发展银行涉农贷款营业税优惠政策的通知》（财税〔2016〕3号）的规定，总行及其各分支机构提供涉农贷款取得的利息收入减按3%的税率征收营业税。

中央和地方政府控股或者参股的商业银行并不当然地承担着为农户和小微企业提供普惠金融服务的义务。对于国有大型商业银行，《中小企业促进法》第17条第2款要求“国有大型商业银行应当设立普惠金融机构，为小型微型企业提供金融服务”。但国有大型商业银行提供普惠金融服务并不意味着其承担着强制性法定义务⁽¹⁵⁾。在2017年国务院《政府工作报告》中，国家鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部，仅要求国有大型银行率先做到。而《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》（银监发〔2017〕25号）仅对大中型商业银行提出了“鼓励和支持”的政策取向，并没有对国有大中型商业银行提出特殊的要求。

从这里可以看出，中央政府和地方政府控股或参股的商业银行承担着倡导性规范意义上的提供普惠金融服务的义务，现行立法和政策也仅是从商业金融机构的角度来界定国有商业银行的角色。在这一方面，中国与德国制度出现了非常大的不同。

在德国银行体系中，储蓄银行、商业银行和合作银行是共同存在的，无论是在业务规模还是在市场竞争力上，三者形成了德国银行体系的三大支柱⁽¹⁶⁾。德国州和地方政府设立的储蓄银行是典型的公有制银行，为本行政区域内的低收入群体提供信贷及其他服务。这种储蓄银行体现了典型的行政给付模式。

储蓄银行可以依据联邦法或州法而设立。联邦储蓄银行是依据联邦法成立的，其他类型的储蓄银行都是依据州法成立的，除非联邦法另有规定。而在实践中，德国各州均颁布了自己的储蓄银行法。储蓄银行的设立者多为乡镇、乡镇联合体和目的联合体⁽¹⁷⁾。

储蓄银行属于公法主体执行公共任务，而在法律地位上属于限制性的经济企业，借鉴了资合公司的组织结构，从事私法活动，属于《商法典》第1条规定意义上的商人，也适用卡特尔法的规定⁽¹⁸⁾。这就意味着，储蓄银行在金融市场中应当与商业银行和合作银行进行公平竞争。但是，储蓄银行从事银行业务的首要服务对象是经济上较弱的群体，执行地方政府的政策，推动整体国民经济的发展⁽¹⁹⁾。正如《巴登—符腾堡州储蓄银行法》第6条第1款规定的：“储蓄银行是独立的经济企业，地方对其负有保证义务，其任务是在市场和竞争要求的基础上首先在其业务地区内加强竞争，为该地区所有居民、产业，尤其是中小型企业以及公权力部门提供适当和充足的金融和信贷服务，并以此支持乡镇机关履行其经济、地方政治、社会保障和文化领域的公共任务。储蓄银行促进广大民众的储蓄意识、财产创造和青年的经济教育。”⁽²⁰⁾

在中国，国有商业银行数量较大，而德国也存在着大量的储蓄银行。那么，中国国有商业银行与德国储蓄银行之间存在哪些差异？德国各州对储蓄银行制定了专门的立法，而我国国有商业银行仍适用《商业银行法》，其承担的公共任务并没有得到明确的确定。我国更多的是在监管政策中以社会责任来要求国有商业银行为农户和小微企业提供金融服务。具体而言，德国储蓄银行和中国国有商业银行在普惠金融服务供给方面主要存在以下四个方面的差异：(www.xing528.com)

其一，德国储蓄银行多是乡镇政府设立的，为避免不同公权力的交错，州法要求储蓄银行应当在其设立者所辖的行政区域内从事银行业务，即区域性原则。地方政府在追求地方自治的目标下，一直反对银行机构的中央化，致力于培育地方导向的银行体系⁽²¹⁾。因而，储蓄银行只得为本地区的居民及中小企业提供金融服务，即使在其他地区存在更好的商业机会，跨区经营也是被禁止的。而中国国有商业银行可以在全国范围内提供金融服务，甚至开展全球金融业务，这就可能导致国有商业银行会根据商业机会和市场竞争情况提供金融服务，而不遵守区域性原则。

其二，在市场化、规模化经营过程中，德国大多数储蓄银行组建并加入了德国储蓄银行金融集团，成为德国最大的银行集团，总资产规模已经超过了苏格兰银行、汇丰集团、德意志银行、美洲银行等国际大型金融集团⁽²²⁾。但是，单体的储蓄银行仍应遵守区域性原则，不得跨区域提供金融服务。而中国国有商业银行在规模化和国际化战略指导下，可能会将某一地区吸收的存款资金投放到其他地区，造成信贷资金的跨区域流动。

其三，随着储蓄银行业务活动范围的扩大和地方政府管制的放松，储蓄银行也面临着私有化问题。地方政府在作为“混合经济企业”的储蓄银行中保留控股或者参股但能够以此方式影响其经营策略，表达出了公权力和私主体之间的合作⁽²³⁾，但是私有化政策并不保证国家退出，私有化更多的时候意味着国家主体的行为方式向公私合作的行政方式转变，以完成国家继续承担的保障基础设施供给的责任⁽²⁴⁾。

其四，德国银行体系秉承了全能银行的传统，所有的三类银行（当然包括储蓄银行）不仅提供存贷汇等业务，而且提供证券交易服务，包括证券发行、经纪和存储业务等。而中国国有商业银行只能从事银行业务，而不得从事证券保险服务业务。

从低收入群体所需的金融服务的性质来看，分散、小额的金融服务是主要的需求品，在这种情况下，立足于社区和地方的小规模银行具有一定的比较优势。对于国家直接经营而言，流行的观点认为，国有企业以公共利益为经营目标，而不是追求利润最大化。理想的解决方式是，政府按照边际成本的价格提供服务，然后提供补贴来维系基础设施的运营。在这种情况下，国有企业可以消减因追求利润最大化而造成的垄断效率损失。但是，这种经营目标取向会带来管理效率的低下。从成本收益的角度来看，如果国有企业不追求利润最大化，也就不会追求成本的最小化。另外，国有企业的经营还受到公共政策的影响，也会造成经济效率损失⁽²⁵⁾。对此，德国储蓄银行立法存在一个特殊的法律规则，即作为设立者的乡镇政府以从属、无限的方式为其储蓄银行承担连带责任，以此扶持储蓄银行的发展。另外在1981年6月《补贴削减法》颁布之前，储蓄银行还享受税收优惠待遇。这些经济扶持政策一方面保障了其与商业银行竞争的优势，另一方面也促进了服务低收入群体的公共企业的目标实现。地方政府承担的保障责任可能违反了《欧共体条约》第87条第1款的补贴规定，州也已经于2002年对立法作出了修改。但即便取消了乡镇政府的这些保障责任之后，储蓄银行也要为当地居民提供金融服务，特别是对其业务地域范围内的居民提供服务⁽²⁶⁾。

国家义务除了通过公有金融机构直接实施之外，还可通过与商业制、合作金融机构建立公私伙伴关系的方式，由商业制、合作金融机构提供普惠金融服务，而国家承担着担保责任，这就形成了担保行政模式的国家责任。担保国家承担的“担保责任”是指，国家虽然承担人民生存需求之满足的责任，但并不亲力亲为地提供各该给付，而是交由私人履行，国家则对人民承担其得享有合于法治国和社会国标准之相关的担保责任，并基于此担保责任，对具体提供给付的私人进行担保监督⁽²⁷⁾。

在国家担保任务的实施过程中，形成了由国家、提供需求之私人、给付满足对象所构成的三角关系。如果提供需求给付之私法主体与给付满足对象之间能够通过市场方式解决纷争，那么，国家就不会出面干预。如果二者之间不能自行解决，国家才走到前台以行政干预手段解决纷争。这种实施机制在公私合作法制中被称为社会自我管制机制、自主规制、法律执行民营化，即国家并非直接投入命令、禁止等强制性手段，而系容忍私人参与管制行政阶段上之前阶程序⁽²⁸⁾。社会自我管制机制蕴含着自愿性和公益取向性两项核心内涵。当然，社会自我管制机制之目的是提高管制实施效率，而非接触管制、放弃管制或者不予管制⁽²⁹⁾。

中国商业银行主要是由国有银行、农村和城市信用合作社改制而来的，因而在其涉农业务经营中也接受行政机关提供的激励和扶助措施，最主要的是涉农贷款优惠。根据财政部、国家税务总局《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税〔2010〕4号）的规定，金融机构的农户小额贷款利息收入在营业税、企业所得税所应纳税所得额计算等方面受到特殊处理，而村镇银行等金融保险业收入在营业税上也按照较低税率纳税。换言之，国家通过税收优惠等政策工具来补偿商业金融机构为农户提供金融服务时增加的成本，从而激励其面向低收入群体。这种税收优惠政策实质上体现了政府和商业金融机构之间的一种合作关系，即政府把为低收入群体提供普惠金融服务的行政任务转移至商业金融机构来实施，并提供相应的税收优惠或者财政补贴作为补偿条件。

但在德国，地方政府与商业银行之间的关系是比较简单的，并不存在类似中国税收优惠或者财政补贴的现象，究其根源，一方面是因为中小企业是德国企业的主要类型；另一方面是德国商业银行的规模比较小，在市场竞争力上，商业银行与储蓄银行、合作银行的差距不大，而后两种类型的银行是面向中小企业的数量最多的地区性银行。

在发展普惠金融中，合作金融机构具有特殊地位，是商业金融机构所不能替代的。从企业所有权理论来看，合作金融机构的投资者也是其消费者，在这一方面，投资者和消费者的利益在本质上是一致的。对于低收入群体的金融消费者而言，如果商业金融机构是他力救助的话，那么，合作金融机构则是自力救助机制，即低收入群体通过民主互助的方式成立金融机构，并仅为社员提供金融服务。

我国自改革开放后就非常注重农村信用合作社这一传统金融机构的建设。但是，农村信用合作社本身也存在着脆弱性：社员在进行民主管理的同时往往产生“搭便车”问题，而且社员民主管理能力和市场参与能力也比较薄弱。在这种情势下，国家试图通过商业化改制来提高农村信用合作社的经营能力，将其定位于面向县域经济但以盈利为导向的商业金融机构。在实践中，大部分农村信用合作社已经改制为农村商业银行，即使是少数仍保留信用合作社的名称，但与商业银行并没有实质上的差异。

在传统合作制的农村信用合作社商业化的情势下，新型合作金融组织应运而生，这体现了合作金融组织作为低收入群体互助性的组织生命力之所在。在新型合作金融组织中，农村资金互助社和农民专业合作社内部信用合作是最为典型的组织形态，但无论在机构数量还是业务规模上都无法适应普惠金融发展的要求。合作金融组织在成立时起就享受政府提供的扶持政策，不仅享受涉农贷款的税收优惠政策，而且享受其他方面政策的扶持。

从全球范围来看，合作金融组织诞生于德国。产生于20世纪50年代的合作银行主要是手工业者、小商户、贸易商、小企业主等通过联合互助的方式设立的，是建立在低收入者自力救济、互助合作、民主管理的基础上的⁽³⁰⁾。德国政府为合作银行提供了一系列的鼓励和扶持政策，但有些优惠政策是专门提供给合作银行的，商业银行和储蓄银行是不得享受的。究其本源，合作银行在本质上是一种低收入群体的互助性经济机制，是储蓄银行的一种替代性组织形式，而且民主管理原则不仅具有经济意义，而且体现了政治生活和社会管理的功能。德国合作银行自创立时期起就享受税收优惠政策。在1939年之前，合作银行与其社员之间发生的业务交易而产生的盈利不缴纳所得税。而至1939年后，合作银行缴纳的企业所得税也仅仅是普通商事企业的1/3。尽管从1968年开始，合作银行承担的税率提高至32%，但当时的普通税率则是49%，直至1988年德国进行税制改革，合作银行与其他类型的商事企业实行统一的普通税率，不再享受特殊税收优惠政策⁽³¹⁾。

公有制、合作制与商业制金融机构之间既存在着竞争关系，也存在着协同关系。从全球普惠金融发展实践来看，公有制、合作制、商业制金融机构在服务对象上虽有交叉重合，但也不完全一致，而是存在着分层特点。商业金融机构具有把富裕群体作为主要服务对象的内在经济动力，因为其投资者是以投资收益最大化为目标的。在金融市场竞争压力下，商业金融机构才会通过履行社会责任将其服务对象下沉至中产阶层和低收入群体。而合作金融机构主要是由低收入群体联合组建的，这意味着，不论其发展规模如何变化，但始终是以其投资者为服务对象的。而公有金融机构主要是为低收入群体中的最贫穷阶层提供金融服务的公益性组织。而从中国普惠金融服务的供给情况来看，金融机构在富裕阶层和部分中产阶层中存在着激烈的市场竞争，出现了供给过剩，而在为低收入群体提供金融服务时，则出现了供给不足，甚或基本缺失⁽³²⁾。

但应当注意的是，金融市场竞争也可能促使合作金融机构进行商业化。合作金融机构在市场压力下往往追求规模化经营，而其融资渠道（主要来自社员）的局限导致其向非社员筹资，进而转制为股份制金融机构，即出现非互助化现象（demutualization）。美国信用合作社、储蓄信贷机构和莫里斯（Morris）银行在金融自由化和市场竞争中就出现了非互助化，随之出现了偏离服务低收入群体的政策目标的问题⁽³³⁾。而中国农村信用合作社更是在地方政府的主导下进行了商业化改制，这可能无助于从根本上改善小微企业和农户的融资需求⁽³⁴⁾。

德国合作银行在参与金融市场竞争时，单体的合作银行也是通过合作的方式组建股份制的区域中央合作银行，再由区域中央合作银行成立德国合作银行全国协会。在这种金字塔型的组织结构中，基层的合作银行仍坚持区域性原则为原来的社员提供金融服务，而其融资和金融稳定问题则由区域中央合作银行来解决。在这种情况下，合作银行不仅保持了市场竞争力，而且满足了中小企业和农户的金融服务需求⁽³⁵⁾。

从我国普惠金融发展现实以及德国普惠金融法制的经验来看，无论是给付行政任务还是担保行政任务的实现，最为基础的是构建科学合理的普惠金融机构体系，以及国家对商业制、合作金融机构的扶持机制。

我国金融体制改革长期存在的一个模糊认识是，商业化和市场竞争能够解决金融发展中的所有问题。国有银行商业化改制和农村信用社商业化改制都是秉承这一信念的，但在普惠金融领域，这是存在误区的。恰恰相反的是，低收入群体的金融排斥问题是在国有银行和合作金融机构商业化改制过程中加剧的。

从德国普惠金融法制经验来看，普惠金融机构体系应当是以区域经营导向型的合作金融机构和公有金融机构为主导，商业金融机构发挥着辅助性作用，具体而言，包括以下几个方面的要求：

其一，合作金融机构在普惠金融机构体系中处于核心地位。国家应当谨慎对待农村信用合作社商业化改制问题，无论是传统意义上的合作金融组织，还是新型合作金融组织，都应当确立其独立的法律地位。2014年的资料显示，中国银监会审批成立的农村资金互助社的数量非常少，仅为49家，其中1家又因经营问题而自行解散。农民专业合作社内部信用合作的核准权则是由地方政府农业主管部门来行使。在实践中，数量较多的则是地方政府批准成立的各种形式的农村资金合作社。在这种情况下，中央政府应当规范监管权限及风险处置责任，针对各种类型的合作金融组织设置统一的原则和标准，从而确定其独立的法律地位⁽³⁶⁾。

其二，各类公有金融机构实行分级定位及规范发展。这包含着三个方面的要求。一是中国农业银行三农事业部改制和中国农业发展银行改制应当由专门立法给予规范。为低收入群体提供金融服务是公有制银行的基本职责。从国有银行的改制趋势来看，中国农业银行承担着服务“三农”的主要职责，在这种情况下，作为全国性的“三农”金融机构，其职责应当得到明确的界定。二是对于地方政府控股或者参股的城市和农村商业银行，应当确立其服务本地小微企业和农户的角色定位，在其跨区域经营时，中国银监会应当谨慎对待。三是鼓励发展各级地方政府设立的融资担保机构，这是现阶段最易实现，也是最为可行的国家责任。自财政部发布《中小企业融资担保企业管理暂行办法》（财金〔2001〕77号）以来，各级地方政府对政策性融资担保体系进行了积极探索，并组建了政府财政资金出资的融资担保公司。这些实践成果集中反映在国务院于2017年8月发布的《融资担保公司监督管理条例》第5条：“国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司”；“各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持。”

其三，区域性商业金融机构的合理定位。定位和服务于县域经济的商业金融机构主要包括城市和农村商业银行、村镇银行、贷款公司、小额贷款公司、商业型融资担保公司等微型金融机构。这些微型金融机构正是亟待规范发展的。

国家在与合作金融机构、商业金融机构建立良好的公私合作关系，鼓励其面向低收入群体提供金融服务的同时，也应当确保政府扶持措施的及时性和有效性，防止寻租问题的发生。

国家与合作金融机构之间的关系集中体现为税收优惠待遇和其他财政扶持措施。从全球合作社发展来看，合作社享受税收优惠政策是一个普遍性的法制经验，但这是以合作社民主管理、互助合作为前提和基准的。国家为合作金融机构提供税收优惠政策的，必须是规范经营的合作社，否则就会造成合作金融机构与其他金融机构之间的不正当竞争。因此，合作金融机构的监管机构和税务机构应当建立合作机制，确保税收优惠政策的真正落实。尤其是对于农村大户及龙头企业领办的合作金融组织，税收优惠政策应当体现出“以强带弱”“以大带小”的政策功能，防止兼业小农被农村大户及龙头企业盘剥⁽³⁷⁾。典型的立法例为美国农业合作社税收优惠立法。美国对农业合作社的免税待遇规定在《国内税务法典》（Internal Revenue Code）第521节中。《国内税务法典》在为农业合作社免征税收时，为合作社提供了两个界定标准：第一，如果是营销产品的话，销售收入扣除必要的营销费用后依据社员提供产品的数量或产品价值分配利润；第二，合作社可以有资本股权设置（capital stock），但是股息收入不得高于合作社注册州的法定利息或8%，二者以较高者为基准。如果某一合作社不符合这两个条件，则不能获得免税的优惠待遇。

国家与商业金融机构之间的关系主要集中在国家提供的财政补贴、风险共担机制等财政支持政策。政府应当根据商业金融机构为小微企业和农户提供的贷款的数量及质量提供财政补贴，但应当监督享受财政补贴政策的贷款是流向小微企业和农户的。在这种情况下，政府与大型商业银行的合作监管就成为不可或缺的实施机制。小额贷款公司等微型金融机构的监管政策要求其资金必须存放在商业银行的特殊账户内，其资金流向接受商业银行的监测。商业银行一旦发现资金流向不符合合同约定的项目，就向监管机构报告，由监管机构采取相应的措施。这在一定程度上确保了受到财政补贴的贷款资金使用的合理性，确保了国家政策目标的实现。政府还为商业金融机构建立了风险共担机制，鼓励不同商业金融机构之间进行业务合作，分散风险，并通过政府设立的风险补偿基金分担商业金融机构的风险损失。

发展普惠金融是一项社会系统工程，除了建立健全多元化、广覆盖的金融机构体系之外，还包括创新金融产品和服务手段、加快推进金融基础设施建设等关键任务，但在根本上还是建立以地区导向的合作金融机构和公有金融机构为主导、商业金融机构协调发展的普惠金融机构体系。从理论和历史相统一的逻辑视角来看，国有金融制度安排深嵌于由新中国建国以来的后发工业化、放权让利改革中的财政困局，以及经济崛起对战略性金融制度的长期需求等重要环节连接而成的逻辑链条之中⁽³⁸⁾。但在包容性经济增长和民间资本进入金融业的过程中，对于由地方政府作为最终控制权的城市商业银行和农村商业银行而言，地方政府仍作为主要出资人的格局尚未得到根本改变，这就要求城市商业银行和农村商业银行坚持地区性导向，为所在社区居民提供便利的金融服务。就金融机构投资者的利益诉求和低收入群体（消费者）的金融服务需求的对应关系而言，合作金融机构的投资者和消费者是合二为一的，因而不存在利益冲突。而公有金融机构的投资者（政府）为公共利益的代表，为低收入群体提供金融服务是其公共利益的内在要求之一。而商业金融机构的投资者与消费者存在不同的利益诉求。从这一方面而言，普惠金融发展中最为根本的国家任务就是建立科学合理的普惠金融机构体系，以保障低收入群体享有的金融服务可获权的实现。虽然德国由公有制、合作制、商业制银行构成的银行体系具有一定的特殊性，但在其他欧洲国家，合作制银行、非营利性银行或者公有制银行的存在也是非常普遍的。即使是在美国，也存在着储蓄互助银行（非营利性银行）以及互助储蓄和信贷联合会、信用社等合作金融机构。虽然在20世纪，在与商业银行的竞争中，非营利性和合作制银行的市场份额不断缩小，但是它们的地位仍然不容忽视⁽³⁹⁾。对于中国普惠金融发展而言，国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》在“完善普惠金融法律法规体系”中提出了“明确普惠金融供给、需求主体的权利义务”的要求，并“研究论证相关综合性法律制度”。本章节的研究表明，应当在“综合性法律制度”中确定低收入群体金融服务可获权这一公法权利，进而确定国家承担的普遍服务义务。只有在此基础上，才能确定不同类型的普惠金融机构承担的义务及责任，作为个体的金融消费者的权利才能得到有效的落实。