（一）“问责制”的含义及其软法性质
1.“问责制”的含义。一般意义上的问责制是指行政管理中的行政问责制（accountability system），问责的目的是改善政府管理，强化和明确政府责任，建设责任政府。建立健全问责制必须解决如下问题：问责主体，即由谁来实施问责行为；问责客体，即向何种对象进行问责；问责事项，即政府对谁负责、对什么事项负责，这是公共责任的核心；问责结果，即被问责的政府及其雇员应当承担何种形式的责任，行政责任、政治责任、道德责任抑或法律责任等。
从更广泛的视野看，问责制还包括公众问责，即由社会公众对政府的问责。公众问责的方式有三种：垂直问责（vertical-accountability）、平行问责（horizontal-accountability）和社会问责。“公众和社会团体在传统上是通过投票这样的垂直问责方式来参与问责，现在则开始趋向于通过平行问责方式来参与问责。”[140]垂直问责与选举机制紧密相连，公众组成社会团体“以压力集团的形式出现，通过院外的游说活动或公民运动的形式，对政府构成压力，从而影响政治经济决策和政治过程。”[141]不过，选举的周期性使得社会公众对行政直接问责的实现程度比较低。因为以民主方式制定的决策权利的独占存在着一种基于民主君主制的矛盾图景：“民主制的规则被限定在政治代表的选择和政治程序的参与上。一旦当权，就不仅是发挥独裁领导品质并将其决定以自上而下的独裁方式强制加以推行的‘一段时间的君主’忘记了民主权利；受这些决定影响的行动主体、利益群体和公民群体也忘记了他们的权利，并变成了无疑义地接受国家对统治权的要求的‘民主主体’。”[142]正是选举的周期性与民主君主制造成了“作为政治失势的民主化”，导致了国家干预力量的丧失以及社会团体问责的平行问责与社会问责。
美国学者奥多纳针对选举问责缺陷提出了平行问责的问责模式，“它是指存在这样的国家机构，它们在法律上有能力也获得了授权，事实上也有意愿和能力来采取各种行动，包括从日常监督到对其他代理人和国家机关的（可以被认定为）非法行为或疏忽采取法律制裁或者提出弹劾”。[143]可见，奥多纳的平行问责理论主要关注的是国家机构内部的关系，是基于权力分立与制衡的一种共和主义或自由主义诉求。不过，奥多纳也指出：“所有公民都平等地有权在一个现存的制度框架内参与集体决策的制定，在这个民主申明的基础之上又增加了一个共和主义的禁令，即任何人（包括那些治理者）都不应凌驾于法律之上，以及一个自由主义的提醒，即某些自由和保证是不应被侵犯的。”[144]这就为施密特将平行问责的讨论从国家内部的关系拓展到国家和公民社会关系提供了可能，而平行问责恰恰关注的是后者。还有一点，社会公众平行问责的另一契机是新公共管理改革。新公共管理改革注重将商业部门的管理原则和实践经验应用到政府部门，在绩效评估这一政府责任之激励和约束机制的推动下，政府责任向管理主义的方向转变，传统复杂而模糊的政治责任机制转变为由公共管理者对公众直接负责的责任机制。[145]行政管理的复杂化和专业化，相应地增加了问责机制建设的重要性，而且政府部门的绩效评估需要专业化的评估方法。新公共管理这种以“以市场为导向的行政改革改变了行政部门及管理者的角色，行政管理者的工作被看作是满足‘顾客和消费者’需要的市场服务，在这种新的环境下，公众问责的实现程度得到加强”。[146]
社会问责是学者们在考察拉美国家的民主政治经验之后提出的一种问责机制。拉美公民社会的兴起及其对公共权力形成的社会控制正在或已经形成了一种新的问责机制——社会问责。社会问责机制十分依赖于各种各样的公民协会的行动和运动，而不是选民的投票，因此它不会像选举问责制那样受制于时间限制，可以随时启动问责，其合法性来源于诉求与请愿的权利。[147]社会问责也与20世纪90年代出现的治理和善治理论颇有渊源，表明政府不再是公共管理合法权力的唯一拥有者，公民社会同样也是合法权力的来源，也反证了哈贝马斯克服当代资本主义国家合法性危机的出路：自发的、非政治化的社会有机体的健康发展，以强而有力的参与式公民社会促使国家更加负责地行动。
2.问责制的软法性质。作为追究政府责任的一种方式，问责制的软法性质至少体现在以下几个方面。
首先，问责制的主要依据是软法。如规定了中央银行问责制的《货币与金融政策透明度良好做法守则：原则宣言》旨在为各国改善货币与金融政策的透明度提供指导性意见，并不具有硬法上的强制性，但事实上又为国际货币基金组织成员方所遵守，是国际金融领域的软法。又以我国国内行政问责制中的节能减排问责制为例，最初提出节能减排目标的《“十一五”规划纲要》就不是传统意义上的硬法，而是属于软法中的公共政策。《“十一五”规划纲要》从形式上看是经过了全国人民代表大会的审议通过，但并不是全国人民代表大会的所有活动都是立法活动，全国人民代表大会审议通过该规划行使的是对重大事项的决定权；从《“十一五”规划纲要》的目的和内容看，它只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向，是一个以产业和相关政策为主的纲领性文件，应当属于公共政策范畴。[148]公共政策又可以分为国家性政策、政党性政策和社会性政策。《“十一五”规划纲要》兼有国家性政策和政党性政策的特点，它反映了执政党的执政目标，指向公共领域，具有公共性；它由国家机关为了实现公共目标而制定，是与硬法制度安排相呼应的国家性政策网络中的重要组成部分。[149]
其次，问责主体的非司法性。问责制不同于以往政府责任追究方式的重要区别之一在于实施问责的主体不是司法机关，而是立法机关、行政机关乃至社会公众组成的社会团体等。立法机关问责是由选民选举出来的代表所组成的立法机关对政府部门及其组成人员进行监督，问责的方式包括“年报、向议会的专门委员会报告、接受议会的质询、议会派代表参加监管机构的管理层或监督层”。[150](www.xing528.com)
最后，问责制的责任形式多元化。被问责的政府部门及其工作人员承担的责任呈现出多元化趋势，包括政治责任、声誉责任。问责制不再将责任、法律责任限定于违法责任，在深层次上突破了以往静态的、狭隘的法律责任观，是“一种超越‘违法责任’的责任机制，代表着现代社会经济条件下‘责任’作为一种系统性的制度结构所具有的整合和调节功能”。[151]在问责制下，被问责主体依据其角色所承担的责任实质上是一种软法责任。
（二）中央银行问责制的含义
前文已经论证，中央银行作为宏观调控机构或金融监管机构，难于让中央银行及其雇员对其宏观调控或金融监管行为承担硬法上的责任，中央银行问责制是软法规制政府责任的路径选择。依据2000年国际货币基金组织对《货币与金融政策透明度良好做法守则：原则宣言》的解释，中央银行问责制是指中央银行用以说明其行为和报告其活动的方式、方法和程序，不仅包含对中央银行行为事后的责任追究，更为重要的是对其行为的事前和事中监督。随着中央银行独立性的日渐增强以及中央银行在预防和应对金融危机方面的功能凸显，尤其是货币主义学派对中央银行相机抉择之货币政策权力的质疑，必须要设计相应制度对中央银行进行制衡。中央银行问责制的产生及其不断强化正是因应了制衡中央银行的制度需求。
（三）次贷危机前的中央银行问责制实践
1.立法机关问责的实践。美国早在1978年的《充分就业与平衡增长法》中就规定了美国国会参、众议两院有权对美联储问责，美联储每年必须向参议院和众议院分别提交两次书面报告，美国国会可以就重大的经济与金融问题举行听证，并对美联储及其官员进行质询。美国国会下设了美国政府问责局，负责独立调查美国联邦政府包括美联储的规划与支出，政府问责局的领导人——美国总审计长由美国总统任命，任期15年，独立行使审计监督权，政府问责局是属于国会的下属机构，只对国会负责。《欧共体条约》规定，欧洲中央银行有义务向欧洲议会提交一份关于过去一年和当年货币政策的年度报告。我国的中央银行法《中国人民银行法》也规定，中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提交有关货币政策情况和金融业运行情况的报告。
2.行政机关问责的实践。行政机关对中央银行的问责在《南非储备银行法》和《印度尼西亚银行法》中都有规定。如《南非储备银行法》第31、32条规定，储备银行应当报告资产负债情况，提交资产负债表，储备银行总裁每年要向总理提交货币政策执行情况报告；印度尼西亚银行应当向总统提交年度货币政策执行报告、财务报告等。[152]
3.社会公众问责的实践。加强社会公众对中央银行的问责，首先需要提高中央银行的透明度，确保社会公众“在通俗易懂、容易获取和及时的基础上”了解货币政策目标，获取货币与金融政策的相关数据或信息。因为中央银行作为货币当局也有其私人目标，如中央银行货币政策制定者会受其个人声望、收入及工作条件等多种因素的影响。提高中央银行的透明度可以抑制中央银行的道德风险，防止货币当局在制定和实施货币政策时追逐私人目标。其次，量化并公开中央银行的货币政策目标，以便于社会公众监督。最后，可以聘请中央银行之外的专家对其货币政策框架进行评估，如英国、新西兰等国已经实行了这种问责方法。
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