（一）作为风险规制者的政府
1.风险社会中政府规制风险的必要性。在古代文明中，人们为了避免诸多的风险，在充满矛盾的经验以及道德困惑中企图创造出一种秩序，而这种秩序通过人们联合成为国家或置身于政府之下得以实现。因为在自然状态下，人们对其财产的享有很不安全、很不稳妥，自然状态下的自由是一种充满着恐惧和经常危险的状况，它缺少一种确定的、规定了的、众所周知的法律；缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者；缺少权力来支持正确的判决，使它得到应有的执行等等。[48]事实上，自古代文明以来，“国家作为公共权力的掌握者，应对着三类风险：组织社会成员应对自然风险；调节社会内部关系，缓和阶级或阶级冲突的风险；以及避免其他社会攻击的风险”[49]。有人甚至以为，“国家的唯一目的就在于保障安全，亦即捍卫合法自由的确定性”[50]。
风险社会的来临并没有造成贝克所声称的“国家—政府制度的崩溃”，[51]国家或政府治理仍然是现代公共领域治理的核心：国家治理具有权威性和整合作用；具有强制性和规范性；具有强大的渗透力，“行政力量如今日益进入日常生活的细枝末节，日益渗入最为私密的个人行为和人际关系”；[52]国家治理具有延展性，单个国家的治理经验和机制能够被其他国家所学习和效仿。[53]哈耶克在论述作为公共部门的政府所提供的安全或保障时指出，对于所有社会成员来说，外敌威胁并不是唯一一种只有凭靠拥有强制性权力的组织才能够有效对付的危险因素，由风暴、洪水、地震、瘟疫等自然灾害造成的损害也只有拥有强制性权力的组织才能够应对，而且也只有这种组织才能够采取有效的措施以防止或救济这些灾害造成的损失。[54]此外，随着风险社会的来临，地方社区中的生活纽带断裂了，社会呈现出高度流动的开放特征，越来越多的人与特定的群体之间不再存有紧密的联系，以至于难以在遭受不幸的情况下再指望从这些群体中得到相应的支持和帮助。这就是哈耶克所说的人们共同面临的另一种风险，人们最近才普遍承认需要政府采取行动来应对这类风险。政府应当为脱离了小群体成员的社会公众提供安全保障，以使因各种缘故而无力在市场中谋生的人能得到一定标准的最低收入。在哈耶克看来，这既是应对风险的正当合法的保护屏障，也是大社会的一个必要的组成部分。这就从社会风险的视角论述了政府这一公共部门存在及其掌握与使用大量物质资源的合理性。[55]确实如美国当代著名法学家凯斯·R.孙斯坦所言：“世界各国都尽力降低风险，提高安全，延长寿命。降低风险已经成为现代政府的基本目标。”[56]
2.风险社会中政府所规制风险的复杂性。首先，风险呈现出不可计算性和不可控性，风险分配的逻辑呈现出平等性与不平等性交织的状态。科学技术的发展并没有使这个世界变得越来稳定和更加有秩序，“这个世界看起来或感觉并不像他们预测的那样。它并没有越来越受我们的控制，而似乎是不受我们的控制，成了一个失控的世界”[57]。从吉登斯的“失控的世界”，我们至少可以发现，风险社会中政府所面临的风险更为复杂。其次，新的全球市场风险成为经济世界风险社会的新的社会和政治动力。亚洲金融危机、美国次贷危机所引发的全球金融危机就是明证。全球市场风险这种极端非个人化的制度形式即使是对自己也无须为此承担任何责任，信息技术使这种风险能够允许瞬间的基金流动来决定谁将成功，谁将遭受损失。[58]再次，从经济风险的视角看，后工业时代与工业时代的经济风险表现形式迥异。工业时代的经济风险主要是微观经济风险，即个体的交易风险以及相关的财产上的风险和人身的风险，这些风险通过以当事人意思自治主义和过错责任为核心的传统民商法可以得到有效的调整或化解。但是在后工业时代，宏观经济风险的地位上升，微观经济风险与宏观经济风险呈现出胶着状态，而宏观经济风险往往并非由个体原因所导致，而是由于市场自身的缺陷乃至政府自身的缺陷所致。这些风险是个体自身无法控制的，必须以政府干预或其他方式来加以防范和化解。最后，风险社会中“被制造出来的风险”成为占主导地位的风险。吉登斯说：“我们今天生活在一个人为不确定性的世界，其中的风险与现代制度发展的早期阶段的风险完全不同。”[59]“我们生活在这样的一个社会，危险更多地来自于我们自己而不是来源于外界。”[60]
（二）作为风险制造者的政府(www.xing528.com)
在人为的被制造出来的风险中，政府活动成了风险的重要来源。孙斯坦指出：“绝大部分时候，政府的行为是盲目的。它们经常将资源浪费在小问题而不是亟待解决的大问题上。他们有时会屈从于短视的公共舆论。有时它们不能考虑到采取措施所带来的负面效应。有时它们甚至使情况变得更坏。在规制风险方面，他们投入了高昂的成本，这些成本制造了新的风险，包括价格上涨、工资下跌、失业，甚至疾病和死亡。”[61]为什么旨在规制风险的政府行为会制造出新的风险？经济学上的政府失灵理论和法学上的“重塑规制国”理论能够为之提供比较合理的解释。
1.政府失灵理论。政府在社会经济活动中发挥着重要的作用，如纠正市场失灵，对收入进行再分配，并对诸如失业、疾病和退休等各种风险提供社会保险，但是许多政府干预行为并没有达到预期的目的，甚至完全失败。市场失灵为政府行动提供了潜在的合理依据，但政府行动并不见得就是有效的药方。不完全信息、激励与政府的效率、政府的浪费以及对公共项目的反应难以预料是造成政府失灵的主要原因。[62]如政府在提供公共福利资助时需要以能够区分出哪些人到底值得获得福利资助为前提，然由于不完全信息的限制，此种区分所费成本甚高。这不仅可能导致在管理上的花费太多，留给支付受益者的偏少，而且会引发公共部门的权力寻租行为。事实上，政府在确定谁有获得福利资助的资格上享有一定的自由裁量权。
2.孙斯坦的“重塑规制国”理论。孙斯坦的《权利革命之后：重塑规制国》著作在肯定规制国的基础上，从立法和执法两方面分析了规制失灵的原因。孙斯坦认为：“规制失灵常常源自颁布该系争法律的立法机关的错误，忠实地实施一项差劲的制定法不可避免地会使事情变得更糟而不是更好。”[63]即制定法本身的失灵造成了规制的失灵。组织严密的私人集团利用其势力不当影响规制方案的内容与范围，使得规制立法实质上沦为私人财富转移的工具，而不会促进任何公共目标，这就是所谓利益集团的转移。错误的诊断和拙劣的政策分析表现为，未能认识到貌似有益的规制方案的副作用以及未能使规制功能与规制策略相匹配。孙斯坦指出，禁止在食品添加剂中使用任何致癌物质的德莱尼条款造成了两个不幸的后果——一方面，“已经大大改善的现代检测技术使基本上安全但却有致癌性的物质无法进入市场，而以前被批准的物质却是因为使用了更加粗糙和更加原始的检测技术才得以进入市场的，结果就是安全性更小而不是更大了。另一方面，一些生产商由此开始使用实际上比低风险致癌物质更加危险的食品添加剂。因此，德莱尼条款造成的死亡很可能会超过其防止的死亡。”[64]孙斯坦认为，将对于洁净的空气和水的利益以及对于安全的工作场所的利益看作一种“权利”是一种特别有害的观念，这种“以健康为依据的”“不能剥夺的权利”要求对空气和水提供完全不计成本的保护，而这种保护高到一定的程度，就会威胁整个经济，加剧失业和贫困，并最终危及生命和健康。规制失灵的另一个经常性原因是，立法机关不会理解规制干预所具有的复杂的体系化效应。除了利益集团的转移、错误的诊断和拙劣的政策分析、引人误解的权利修辞而非风险管理、复杂的体系化效应和意料之外，制定法之间的协调失灵、制定法时过境迁和落伍过时以及以技术官僚判断取代政治判断等也是造成制定法本身失灵的主要原因。[65]
从执法方面看，规制失灵的原因是制定法没有得到充分的实施。组织严密的私人集团常常对规制过程发挥影响，并有可能“俘获”负责规制的行政管理者；规制可能造成比无规制市场中的效率问题更严重的无效率，如食品药品管理局不愿意批准可能具有危险性的物质进入市场，因为它要为错误的批准承担非常巨大的政治成本，但如果拒绝批准非常有益的物质进入市场，它却不必面对类似的公众审查，当然，严格的批准只会带来有限的健康收益，拒不批准和拖延却会导致重大的健康损失。这是一种典型的“棘轮效应”。[66]
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