风险社会下的政府与责任制度变革

（一）政府的起源与含义

政府对人们的社会生活具有广泛的影响，人们对于政府的含义却是众说纷纭。在政治学上，政府有“国家机构的政府”与“非国家机构的政府”之分。^[2]日常生活中所言的政府总是与国家相连，中国封建社会更是有“官府”之称。英国国际法学者则指出，“国家四要素包括人口、确定的领土、政府、独立。”^[3]

卢梭说：“在谈到政府的各种不同形式之前，让我们先来确定政府这个名词的严格含义，因为它还不曾很好地被人解说过。”^[4]实际上，政府的含义又与政府或国家的起源问题密切相连，在不少西方学者探讨政府起源问题的论述中就包含了对政府含义的不同理解，在卢梭之前，已有不少思想家探讨过。如柏拉图以为，政府是国家的统治机器。洛克的《政府论》较早地论述了政治社会的起源、政治社会和政府的目的，他以为政府是人们自愿通过协议联合组成的共同体，联合的重大和主要目的是保护他们的财产，为人民谋福利。^[5]在洛克看来：“创设政府的行为乃是人民与他们所加于自己之上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。”^[6]卢梭的看法恰恰相反，他认为政府的创制绝不是一项契约，因为至高无上的权威是不能加以改动的，说主权者给自己加上一个在上者的说法是荒谬的、自相矛盾的；卢梭以为政府的创制是由法律的确立和法律的执行所构成的一种复合行为。^[7]卢梭的政府理论以“主权在民”和立法权力与行政权力的分立为基础。卢梭强调，立法权力属于人民而且只能属于人民，行政权力不具有像立法者或主权者那样的普遍性，它只包括个别的行动，因此公共力量需要有一个适当的代理人充当国家与主权者之间的联系，并且使他按照公意的指示而活动，这个中间体就是政府，负责执行法律并维护社会的以及政治的自由的政府只不过是主权者的执行人，人民服从政府时所根据的那种行为绝不是一项契约，而是一种委托，政府只是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力，只要主权者高兴就可以限制、改变和收回这种权力，这种行政权力的合法运用被卢梭称之为政府。^[8]与卢梭同时代的英国功利主义大师边沁将自然状态称之为自然社会，将政府状态称之为政治社会，当一群人（臣民）被认为具有服从一个人或由某些人组成的集团（统治者）的习惯时，这些臣民与统治者就合在一起处于一种政治社会的状态之中。^[9]

马克思主义认为政府与国家同时产生。“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家，而且根本不知国家和国家权力为何物的社会。在社会经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。”^[10]“为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”^[11]因此，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”^[12]恩格斯的上述经典论述表明，国家和政府不是从来就有的，而是在不断发展的人类社会生产力推动下，伴随私有制的产生、社会分裂为阶级时才出现的一种历史现象，在不知国家和国家权力为何物的社会，自然就谈不上有政府的存在。

即使在国家机构的层面上，人们对于政府的理解也并不相同。广义的政府泛指一切国家政权机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和其他一切公共机关；狭义的政府则指一个国家的中央和地方的行政机关。总之，政府代表着国家，国家是把一定领土范围内的人结合在某个政府之下的组织，这个组织只是自由社会里众多组织中的一个，旨在提供一个能够使自生自发秩序得以有效型构的外部框架，其范围只限于政府机构。^[13]

（二）政府责任的一般理论

1.主权理论与政府责任。政府既是主权的执行者，应当向主权的授予者负责。主权理论有神授主权理论和人民主权理论之分。西方13世纪的法学家托马斯·阿奎那是欧洲中世纪神权政治学的主要代表。在阿奎那看来，国家起源于人的本性，而上帝是人和人性的创造者，所以上帝是一切权力的来源和象征，《圣经》也有云：“没有权柄不是出自神的。”君主或国王是按照上帝的意旨来管理国家，“国王必须期望从上帝那里获得酬劳以报答他的施政”^[14]。国王作为上帝的仆人应当向上帝负责，“如果上帝所选择的人变成暴君，怎么承担责任？上帝对他追究责任”^[15]。(www.xing528.com)

近代资产阶级启蒙思想家托马斯·霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》及卢梭的《社会契约论》等对中世纪封建专制的君权神授说展开了猛烈的抨击。如霍布斯认为政府是通过社会契约创造的，君权并非神授，而由人民转让；卢梭的社会契约论与霍布斯具有不同之处，他以为主权不能转让，主权属于人民，统治者（政府）只是主权者的代理人，政府工作人员是人民的仆人，人民有权追究政府的责任。

政府究竟对主权者承担何种责任呢？广义的政府责任包括了政府的道义责任、政治责任和法律责任，其中法律责任是核心；狭义的政府责任仅仅指的是政府的法律责任。如阿奎那所指的国王对主权者（上帝）的责任在于神界而非世俗界，这很大程度上是一种道义责任，其责任的追究具有不确定性或随意性；而卢梭虽然“找到人民是主权者，却发现主权者无法追究仆人的法律责任而只能追究政治责任”，^[16]言下之意，卢梭所指的政府责任主要是政治责任。

2.政府的法律责任演变。道义责任和政治责任代替不了法律责任，那与法治政府的要求背道而驰，因此，政府责任必须法制化。^[17]如何才能解决国家承担法律责任的问题呢？中国式的解释是“主人可以为仆人制定规则，让仆人自己打自己的耳光，让政府自己追究自己责任”。^[18]政府责任的法制化实质上就是制定让政府自己追究自己责任的规则。在欧洲中世纪虽然有过受损的臣民针对君主的诉讼，但是其所针对的是王公，并非发号施令的统治者，他们不过是特权拥有者。实际上，君权神授论下的统治权相对于平民并不受任何法律限制，统治者任何符合国家利益的活动必然符合法律，政府责任主要是道义责任，即由统治者接受上帝的惩罚。只有在人民主权论的前提下，政府的法律责任才有可能。

国家（政府）在不同的部门法中具有不同的法律地位，承担着不同的法律责任。如国家作为所有权主体，享有国有财产所有权，参与民事法律关系，承担相应的民事责任；^[19]法国在没有建立专门的国家责任制度之前曾采用民事责任来追究国家责任，此时，国家是作为公法人对由它负责的人的行为负责；美国1946年联邦侵权赔偿法明确规定：“凡联邦政府之任何人员对于职务范围内因过失、不法行为或不行为，致人民财产上之损害或损失，或人身上之伤害或死亡，于当时环境，美国联邦如处于私人地位”^[20]予以赔偿，由此也可见国家赔偿责任与民事责任之间的深厚渊源。

行政法的产生与行政赔偿责任的确立大大推进了政府责任的法律化。^[21]当统治者从它和平民一起遵守的不取决于它本身的法律秩序中解脱出来，面对自己可以限制的统治权的时候，就可能从平民相对于统治者的权利中产生行政法、公法。这就是用国家的立法制约国家的行政，以实现“国家的自我约束”。^[22]代表国家行使公权力的行政主体要对其行政违法或行政不当行为承担诸如行政赔偿、行政补偿等形式的行政责任。

然而，“行政国”的出现使得立法权与行政权的分野不再泾渭分明，当某个国家机关同时享有立法权与行政权时，行政责任还能实现这种“国家的自我约束”吗？宏观调控权的运行实践或许已经做出否定的回答。