跨界环境影响评价制度的发展

与本案合并审理的“尼加拉瓜在边界地区进行的某些活动案”中，国际法院回顾乌拉圭河纸浆厂案（阿根廷诉乌拉圭）的结论，即“当拟议的工业活动存在风险，可能在跨界背景下产生重大不利影响，特别是在共享资源上时，进行环境影响评价可能被视为一般国际法的要求”，国际法院解释称，尽管声明中提到工业活动，但基本原则普遍适用于可能在跨界背景下产生重大不利影响的拟议活动。因此，为了履行其在防止重大跨界环境损害方面进行适当尽职的义务，一国必须在开展可能对另一国的环境产生不利影响的活动之前，确定是否存在重大跨界损害的风险，这就会触发进行环境影响评价的要求。本案中国际法院得出结论认为，哥斯达黎加没有遵守一般国际法规定的有关道路建设的环境影响评价的义务。[3]

国际法院已将环境影响评价认定为一般国际法。严格意义上，一般国际法与国际习惯是有区别的。习惯国际法是《国际法院规约》第38条第1款规定的国际法渊源之一，它指的是法律的一种存在形式，即以不成文的方式存在的国际法规则。而一般国际法指的是某一国际法规则的有效性范围，即，它对所有成员有效，而不是只针对一部分成员有效。这两个概念位于不同的层面之上，指向不同的对象。[4]

随着自然环境遭到破坏以及环境污染问题日益严重，各国先后认识到仅仅依靠治理污染物等事后对策已经无法根本解决环境污染问题，所以在各领域开发项目的推进阶段应预先考虑环境因素，以便预防环境生态的恶化并实现可持续发展，环境影响评价制度就是实现这一目标的法律手段。环境影响评价作为具体体现预防环境污染原则的法律制度，包括我国在内的世界多数国家，作为环境保护的主要制度均已在国内立法。这种环评制度起源于美国国会于1969年通过并于1970年1月1日生效的《国家环境政策法》（NEPA），[5]一般来讲，“环评”是指对决策或项目实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评价，提出预防或减轻损害环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法和制度。环评制度如果切实有效地得到实施，可避免“先污染后治理”的怪圈并实现可持续发展，因而被誉为20世纪环保法领域最成功的创新。(www.xing528.com)

各国通过国家法律、行政措施及国家政策来保证环境影响评价的开展活动的同时，通过国际合作促进了跨界环境影响评价的发展。1991年，《关于跨界背景下环境影响评价的埃斯波公约》（以下简称《埃斯波公约》）由欧洲经济委员会的41个成员国在芬兰签订，该公约于1997年正式生效，是第一个以环境影响评价为主要内容的国际公约。尽管《埃斯波公约》是联合国欧洲经济委员会的产物，但是经2001年修订以后，开始允许其他非欧洲经济委员会成员国的联合国成员加入，当前《埃斯波公约》共有44个缔约国。该公约的缔约国还认识到在制订、通过规划与计划的过程中以及在制订、通过政策与法律过程中的适当范围内考虑包括健康在内的环境问题的重要性，于2003年5月21日签订了《〈跨界环境影响评价公约〉战略环境评价议定书》。但是，这种战略环境影响评价制度在世界各国的国内立法中还未被普遍采用。

《埃斯波公约》属于专门的跨界环评公约，但是缔约国绝大多数为欧洲国家，还不具有普遍性的国际公约性质。与此同时，世界上绝大多数国家加入的普遍性公约，例如《联合国海洋法公约》（第206条）、《联合国气候变化框架公约》[第4条第1款（f）项]、《生物多样性公约》[第14条第1款（a）项]等均规定了环境影响评价的相关条款。这些公约通过实际履行以及国际法院等国际司法机构（包括准司法机构）在具体跨界环境污染争端案件中对当事国环境影响评价义务的认定，跨界环境影响评价制度逐步发展为如本案判决所指出的“一般国际法”。而这一制度的具体内容、程序在《埃斯波公约》的示范作用及跨界实践中越来越明确并法制化。