欧盟环境保护法律政策实施分析

1.立法措施

国际组织在国际环境保护中的作用体现在，在欧盟一体化过程中，欧盟环境职能是一个不断得到强化的重要功能领域。1957年《罗马条约》设立欧共体，但没有提到环境保护。到20世纪60年代末，环境保护主要由各个成员国的国内法自主进行调整。20世纪70年代，随着经济发展以及其所造成的跨国界污染损害日益突出，国际环境问题提上日程，在欧洲也受到了广泛关注。20世纪80年代，欧洲共同体制定了四个环境行动规划以及相应的立法。这些立法当时是通过欧洲共同体法院来确保实施的。1987年《单一欧洲文件》第一次明确授权欧洲在环境保护领域采取行动。这些条款也是欧共体关于环境保护的第一次实体性立法。该文件在共同体条约第三部分中新增以环境为标题的内容，为共同体活动直接进入环境领域提供明确法律基础。自此，共同体环境政策的合法性得到了条约认可。这些条款也相应地保留在1993年的《欧洲联盟条约》（《马斯特里赫特条约》）中并得到进一步发展，并且欧盟将可持续发展、保护环境列入其主要目标之一。[1]条约同时规定“共同体政策必须结合有关环保要求来制定和实施”，使高水平环境保护成为欧盟制定各项政策必须考虑的一条重要原则。

“环境行动计划”是《欧盟环境法》的基本大纲，迄今欧盟委员会已多次制定环境行动计划，并据此调整环境政策。第六期环境行动计划实施期为2002年至2012年，成果显著。第七期环境行动计划已于2013年11月发布，有效期到2020年，提出了9个优先目标：保护、保持及强化欧盟的自然资本；使欧盟转变为高资源效率、高环境效率且具备竞争力的低碳经济；保护欧盟民众远离环境压力和健康风险；使欧盟环境法的利益最大化；改善环境政策的科学基础；确保针对环境及应对气候变化政策的投资，保障合理的价格；提高环境整合及政策的一致性；强化欧盟城市发展的可持续性；提高欧盟在地区及国际环境保护和应对气候变化领域的影响力。[2]

欧盟环境政策主要包括：废弃物管理、噪声污染、化学品污染、水污染、空气污染、保护自然和生态环境、预防和治理环境灾害等。大气污染防治是国际环境法的内容之一。自从20世纪70年代以来，为了控制有害物质排入空气中，欧盟一直以来致力于整合环境保护要求并将其纳入到交通和能源领域。在欧盟，空气污染物的排放导致呼吸道疾病，也是过早死亡的最重要环境原因之一。最新数据表明单独使用三种空气污染物（PM2.5，NO2和O3）导致早产40万例。欧盟每年死亡人数包括与二氧化氮（NO2）直接相关的约70 000人。[3]1975年，欧盟通过了它的第一项关于空气污染防治的法规——《汽油硫含量指令》。直到20世纪80年代中期，由于欧洲大气污染、酸雨、臭氧层破坏加剧及全球气候变暖等问题加剧，欧盟才逐渐加强了空气污染立法。20世纪90年代中期，欧盟通过了第一套空气质量标准，2008年又通过了《欧盟环境空气质量与清洁空气指令》。目前，欧盟针对气体和粉尘排放，共通过近20个法规和指令，针对臭氧层保护通过9个公约、决定和指令，并就成员国在空气污染防治合作方面制定了多项法规，形成了一个相当完善的法规体系。欧盟在2008年为提高空气质量专门立法，对欧盟成员国的空气污染物排放作了明确规定，其中就包括空气中二氧化氮含量的限定。2017年，欧盟通过一项关于大型燃烧装置的新空气污染标准，将二氧化氮、二氧化硫和微颗粒排放设立更低标准，并首次将水银列入。新标准将于2021年前在成员国得到完全实施。

欧盟的环境政策原则中有一体化要求原则。其核心是：环保政策要系统融合到共同体的其他各项政策中，在制定工业、农业、渔业、交通运输、能源等经济政策时，均应考虑这些政策对环境的影响，应将有关环保要求纳入到这些政策之中。二氧化氮是工厂和汽车等排放的氮氧化合物之一，属于大气污染气体，除了会引发酸雨，也被认为是细颗粒物（PM2.5）的生成诱因之一。而道路交通是造成欧盟国家空气中二氧化氮含量持续“爆表”的最大元凶，其中柴油车的尾气排放是主要污染源。因此，在交通领域，欧盟制定了统一的有关不同类型的汽车需要达到的标准，如果一辆汽车没有达到欧盟标准则不能在欧盟市场上销售。[4]

2.立法权限

1972年欧共体巴黎首脑会议以前，共同体环境政策主要以《罗马条约》第100条为基础，该条款赋予共同体权力：以建立与维护共同市场为目标，协调成员国立法及实践。《罗马条约》第235条是欧洲共同体专门就环境问题进行立法的基础，该条款授权理事会在证明确有必要在共同体一级采取措施时，在条约没有赋予其相应权力的情况下，经欧盟理事会一致同意即可采取立法措施权力。

在决策程序上，欧盟条约将“共决程序”和“有效多数”表决机制确定为环保问题投票表决原则（在有关环境税收、城镇规划、能源供应等领域仍需要一致同意）。根据这一原则，有关环境法律的决策将由欧盟委员会提出建议，在经过欧洲议会和欧盟理事会以有效多数原则投票表决通过后即可成为共同体法律，这使得环保政策更加容易以法律的形式固定下来。关于管辖权划分，与其他一些共同政策领域一样，在欧盟层面主要包括立法、监督实施、协调、推动等。成员国则负责将法规（如指令）转换为国内法，并具体执行。 [5]

3.欧盟委员会的作用(www.xing528.com)

欧盟委员会内负责环境保护管理的部门是环境总司。环境总司下设7个司，其职责包括提出欧盟高水平的环境保护政策，监督各成员国实施环保法规，调查处理公民或非政府机构的投诉，代表欧盟参加环保领域国际会议，为欧盟环保项目提供财政支持等。

比如，继2015年9月大众汽车集团使用特定设备软件规避某些空气污染物的排放标准后，欧盟委员会呼吁成员国对其境内车辆中可能存在此类设备进行必要的调查，并确保欧盟污染物排放标准得到严格遵守。委员会分别于2016年4月21日和22日收到了有关英国和德国调查的最终报告。又例如，2017年1月26日，欧盟委员会发布指南，帮助成员国评估汽车制造商是否使用失效装置或其他策略，以便在测试周期之外导致更高的车辆排放，并分析它们是否在技术上合理。委员会为了使车辆更加环保还采取了重要措施，引入了更加强大和真实的测试方法，用于测量汽车的氮氧化物（NOx）和二氧化碳排放，并提出了一项关于机动车辆批准和市场监督的法规，以确保车辆测试的独立性和真实性，加强监管在欧洲市场上的汽车，包括委员会可能直接对汽车制造商或不遵守规则的技术服务处以罚款。此外，2017年5月17日，欧盟委员会决定对意大利发起一项侵权诉讼程序，因为意大利未能履行欧盟车辆类型批准立法中有关菲亚特克莱斯勒汽车的义务。这主要是菲亚特克莱斯勒汽车集团采取的排放控制策略措施不足。在发起侵权诉讼程序之前，欧盟委员会发送了一封正式通知函，要求意大利回应此事件，来澄清事实并找到问题的解决方案。

本案中，此前欧盟委员会曾在2018年1月底给上述六个国家的环境部下达最后通牒，发出警告，通知各国若不能尽快（2个月内）采取措施处理日益严重的空气污染问题，欧盟委员会可以向欧洲法院起诉，最终可能向有关成员国开出高额罚金。因此，当成员国没有遵守欧盟法时，欧盟委员会会向该国发出正式通知书，这是侵权程序的第一步，构成正式的信息请求。成员国有两个月的时间来回应委员会提出的论点。否则，委员会可能决定发送一个合理的意见。之后，欧盟委员会可以启动司法程序，将该成员国诉至欧洲法院，请求该成员国遵守欧盟法律并履行义务。若成员国仍旧不履行义务、没有遵守欧盟法律，则可能面临法院作出的罚金。欧盟委员会往往以诉讼为威胁，迫使成员国国内立法与执法来执行欧盟的规定。有分析指出，迫于欧盟委员会的压力，一些西欧国家采取了相应措施，部分地区空气质量有望出现改观。此外，欧盟委员会提供技术性的支持帮助各国政府提高空气质量。

4.欧洲法院的作用

欧洲法院的职权包括执行法律，具体体现为受理侵权诉讼（infringement proceedings）。该类诉讼由欧盟委员会或者成员国提起，起诉某个成员国没有遵守欧盟法律。若该成员国被欧洲法院认定确实没有遵守欧盟法律，需要立即采取措施遵守欧盟法律，不然会面临第二次诉讼，而第二次诉讼则是诉请罚金。欧洲法院受理了多起关于空气质量、汽车环保规则的案件，举例如下：20世纪90年代，欧盟通过了第一套空气质量标准，2008年又通过了《欧盟环境空气质量与清洁空气指令》。此后，欧盟曾相继将保加利亚和波兰告上欧洲法院。2015年12月，欧盟委员会就以2007年至2015年期间波兰空气质量不过关为由起诉波兰，认为在波兰的46个区域中，35个区域的每日污染物经常超标。波兰则提出，要考虑波兰国内的社会经济发展状态，且希望将空气质量达欧盟标准的最后期限推迟至2020年至2024年。2018年2月，欧洲法院裁定波兰政府没有履行清洁空气义务，违反了欧盟法律。欧洲法院也对保加利亚作出了类似判决。

关于汽车排放，欧盟委员会于2016年12月8日针对违反欧盟规则的7个成员国（捷克共和国、德国、希腊、立陶宛、卢森堡、西班牙和英国）开启了侵权程序。具体而言，因为它们没有设立惩罚制度来阻止汽车制造商违反汽车排放法规，或者在违法行为发生时不实施此类制裁。[6]此外，欧盟委员会认为，德国和英国违反法律，拒绝披露其调查中收集的关于大众集团汽车中潜在氮氧化物（NOx）排放违规行为的所有技术信息。

在汽车排放领域，2017年意大利违反欧盟关于汽车类型批准的规定，欧盟委员会对意大利开展侵权诉讼。欧盟法规禁止汽车中安装软件、定时器或热窗等失效装置，因为这些装置会导致测试周期以外的氮氧化物排放量增加，除非是出于保护发动机免受损坏或安全操作方面的必要性。制造商没有充分说明所使用的失效装置的技术必要性，而意大利负有纠正这些措施的义务，比如对这些制造商进行罚款与处罚，但意大利未履行这些义务。