风险评估与科学依据在国际环境法中的确定性

“荷尔蒙牛肉案”作为WTO成立后第一起审结的涉及《SPS协议》的案件，专家组和上诉机构对风险评估的许多解释对后来的适用有很大影响。根据《SPS协议》第5条前两款的规定，成员方采取检疫措施须基于风险评估。风险评估是采取措施的重要基础与依据。本案中“风险评估”问题是双方争论的焦点，事实上从争端解决机制涉及《SPS协议》的多数案件来看，风险评估都是争讼的重点。在案件发生当时，科学界已经有很多实验表明使用荷尔蒙来促进牛肉生产是安全的，但这些证据是在假设生产商适当使用荷尔蒙的前提下取得的。欧共体因此提出，如果有部分美国农场滥用荷尔蒙来增加牛肉生产，则欧共体消费者即可能面临健康危害风险。上诉机构在其报告中没有接受欧共体的这一主张。其主要原因在于欧共体并没有提供美国生产者可能滥用荷尔蒙的风险评估报告。也就是说，欧共体要使其主张成立，必须就美国牛肉生产者可能滥用荷尔蒙的风险进行评估。只有进行了这项风险评估，才能支持欧共体采取的检疫措施。这就意味着，欧共体采取了相关的检疫措施，但没有提供能够支撑这些措施的相对应的风险评估。上诉机构的解释是检疫措施与风险评估之间要有合理客观的关联，风险评估须充分且合理地支持该检疫措施。

从《SPS协议》本身来看，并没有也不可能对“风险评估”的内涵与外延作具体的阐述。这也表明，符合《SPS协议》的风险评估并不一定必须是“量化的”，即一项风险评估既可以是对风险进行量化的评估，也可以是对风险的性质进行评估。风险评估没有“风险的最小值”的统一标准，一个成员方可以自己决定其可以接受的风险水平是多高，也许有的成员方允许某一最低程度的风险水平，而有的成员方只接受没有任何风险或所谓的“零风险”的风险水平。美国和加拿大主张欧共体禁止使用六种生长性荷尔蒙生产的牛肉进口是一项不合理的贸易限制，目的在于保护欧洲牛肉生产者，因而这不是一项合法的《SPS协议》的措施；欧共体则主张选择零风险的风险水平是其权利，选择这样的风险水平是基于风险预防原则所赋予的权利。专家组和上诉机构都认为，每个国家都有权决定自己可接受的风险水平，但《SPS协议》要求为达到这种风险水平所实施的任何措施都必须依据科学证据。(www.xing528.com)

那么，风险评估所评估的风险是否需是已经确定的风险，对某种风险在理论上存在不确定性能不能作为免除风险评估要求的理由，或者说，这种风险是否是已经被当时的科学证明的了。无论是上诉机构还是专家组，只是认定该风险评估报告内容并不能合理支持欧共体对美国和加拿大牛肉所采取的禁止进口措施，对于欧盟的风险评估是否不当未做评论。专家组指出，风险预防原则不能优先于《SPS协议》第5.1条与第5.2条的明确用语；上诉机构持相同观点，并进一步指出，该原则并没有被写进《SPS协议》，作为使与协议其他规定不符的措施可以合法化的依据。这就围绕风险预防原则与协议的关系、与协议中其他条款的关系，以及能否援引风险预防原则来解释协议中的有关条款展开争论。欧盟主张其根据风险预防原则而采取的措施符合《SPS协议》，专家组和上诉机构认为风险预防原则无法取代或优先适用于《SPS协议》关于风险评估的规定，成为独立抗辩的理由。但是鉴于风险预防原则的特殊性，对于其在法律体系中的地位问题，专家组和上诉机构也没有给出明确的结论和权威性的解释，专家组和上诉机构拒绝就该原则是否已成为国际习惯做出评论。虽然在当时，风险预防原则没有被视为一项国际法的基本原则予以适用，不能将风险预防原则直接用作解释依照《SPS协议》所采取的措施的合理性依据，但是专家组和上诉机构也都承认《SPS协议》的某些条款体现了风险预防原则。《SPS协议》第5条第7款就明确规定，在成员方一时找不到足够充分的科学依据以判断所采取的保护措施的必要程度时，可以在可得到有关资料的基础上临时性地采取卫生或植物检疫措施。