我国排污权交易市场的主要问题及解决方法

排污权的交易市场，也称排污权的二级市场。在该市场中，排污主体通过买卖合同的方式出售自己手中（从排污权一级市场获得的）富余的环境容量资源使用权，以此牟取经济利益，实现排污行为的环境影响外部不经济性的补偿。排污权交易制度自20世纪90年代引入中国后，经过20多年的探索，中国的排污权交易制度也在实践中形成了自己的特色，排污权交易试点工作也相继展开。《意见》指出，到2015年底试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。排污权交易的目的是在特定区域内环境治理目标的前提下有偿转让剩余环境容量使用权的法律行为，其本身是一种环境经济激励政策，在经济利益的驱动下，同时又实现社会效益和环境效益的统一。

（1）立法方面存在“国家立法缺失、地方立法先行”的局面。国家及试点省市地区在政策方面对排污权交易是大力支持的，但在立法层面迄今仍未形成完整统一的排污权取得市场与交易市场制度规范。纵观目前我国排污权交易立法现状，形成了以《环境保护法》为基础，各地地方单行法规、政府规章为主要规范的法律构造，凸显了“国家层面法律缺位、地方立法先行”的排污权交易立法特点，其中最突出的一点是排污权仍未上升至法律概念，这显然与全国大力倡导构建健全全国排污权交易制度体系的立法精神是脱节的。在立法层面上，我国排污权交易制度规范呈现出立法理念滞后、立法技术薄弱、数量较少且立法层次较低、操作性不强等诸多问题。我国已有的排污权交易规范性文件主要以支撑、规范地方性排污权交易为限。^[7]而就排污权交易规范的另一个分类而言，目前已颁布实行的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体污染物防治法》等具体污染物防控法律规范性文件，在大气污染物、水体污染物、固体污染物等排放交易方面的政策较为丰富，形成了排污权配额交易与相关交易规范的良好衔接与互动。但就各地排污权交易实践中出现的新型污染物类型方面，除地方性政策与法规有所涉及以外，并未出现太多单行法律规定。这也反映出我国排污权交易相关法律法规所表现出来的灵活性较差与前瞻性不够等缺点。

（2）排污权交易市场基本框架不健全。排污权交易市场反映的是排污权交易法律关系。具体而言，排污权交易市场是排污权交易主体和其他参与人在排污权交易过程中依照相关法律规范，缔结排污权交易合同，履行各自的权利与义务的一种社会关系的表现形式。但目前我国排污权交易市场基本框架构建存在如下几个问题：首先，排污权交易的主体参与范围存在争议。主体部分自然是排污者——企业，但对于准入交易市场的企业类型是否应该加以限定，或者是否可采取类似于美国通用做法，即只要付钱，各类厂商都可以成为排污权交易主体，目前在理论和实务界还未达成共识，因而仍有探讨商榷的余地。此外，非排污者以及政府是否可以进入排污权交易市场，以及假设非排污者以及政府可以进入排污权交易市场这一前提成立，排污权交易市场各类主体的角色定位及权责衔接该如何妥当安排又是一个值得思考的问题。其次，排污权交易价格的定价问题也存在争议。一个地区排污权交易价格是受到地区经济发展水平、环境现状等综合因素的影响，如何在追求公平的前提下保持确定性与统一性是现阶段值得研究的重要问题。与此同时，地区排污权交易价格的波动又会双重影响地区市场活跃度及地区环境治理目标。具体来说，如果排污权交易价格制定较高，则会影响交易主体参与交易的热情度；而排污权交易价格制定较低，又会增长排污量，影响地区环境治理目标的达到。如何做到统一、准确、公平的定价是排污权交易基本框架构建中又一需要处理的细节问题。(www.xing528.com)

（3）环境检测的技术手段与市场交易平台不全面。排污权交易制度的顺利推行既需要法制方面的支持，也需要一系列的配套措施及技术支撑。而环境监测是必不可少的技术保证。企业使用剩余排污指标参加排污权交易的重要前提是有关部门通过对其排污源的技术监测核实该企业确有削减排污量的既定事实，确认后批准该企业先前提出的排污权出售申请。当然，除有关部门运用环境监测的技术手段之外，排污企业自身也需要建立环境监测系统以实时掌握企业自身的监测数据，该原始数据可以同未来环保局的抽检数据共同构成环境保护执法的依据。在排污权交易完成之后，交易企业主体也要通过环境监测的技术手段获得相关数据以便有关部门监督交易双方是否诚实地履行交易合同。由此可以看出，环境监测的技术手段在排污权交易中具有举足轻重的作用。我国的环境监测也在经济发展和环境保护的严峻形势下相继经历了被动监测、主动监测和自动（在线）监测三个阶段。迄今为止，我国已经基本建立全国主要城市空气质量自动监测及预报系统和全国流域水质在线监测系统。^[8]尽管如此，在全国范围内的环境监测框架下如何实现对企业排污量的准确、真实监测，环境监测系统如何做到统一监督管理，企业自身排污监测的完整性与连续性如何打破地方保护主义等一系列问题依旧存在。此外，排污权交易市场上的交易费用主要包括三个方面：第一，基础信息寻求的直接成本，交易者先要知道谁有或谁需要排污权，以及与之相关的基础信息；第二，议价与决策成本，即完成排污权交易所要付出的交易成本；第三，监测与执行费用，这是环境管理部门可能需要做的，但对于交易者来说，他们在和环境保护主管部门的交涉中要支出一定的成本。^[9]目前，我国的排污权交易市场还未形成全国统一的规范模式，大多数的交易仍然集中在省、市地区之间，难以形成统一的交易平台。此外，参与排污权交易的中小企业呈现数量多、种类杂的特点，难以形成规模化的产业集中区域，无形之中加大了企业寻求交易信息的原始成本。排污权交易市场上交易费用的高低会直接影响企业参与排污权交易的积极性，因此如何有效节省排污权交易费用是排污权交易市场构建的又一重要环节。排污权交易市场的发展经历从初期到逐渐成熟的这样一个过程。因此，不同时期的排污权交易费用减少的针对性措施、在排污权交易市场发展不同阶段政府扮演的角色转换等一系列问题都值得进一步探讨。

（4）排污权交易市场活跃度不足与“潜在危险”并存。如果说排污权初始分配的优化配置与环境目标的确定是构建排污权交易制度的良好前提，那么排污权交易市场的有序运行则是关键。排污权试点交易工作展开已有十余年，各地排污权交易案例显示出排污权交易逐渐从最初的由当地环境保护局或政府从中协调以促进交易成功转变为企业之间自发地进行交易，这种现象是值得肯定的。排污权交易制度的最初设立目的是弥补“经济不外部性”，企业通过创新技术来改进自身排污系统，缩减的排污量转化成富余指标并通过市场机制的调节带来一定的经济补偿。如此一来，企业一方面既可以达到排污减排的生态效果，又一方面可以取得一定的经济效果。双赢机制的激励下的确促进企业参与排污权交易。当然，实践中我国排污权交易情形喜忧参半，大多数企业常常对通过技术革新所获得的剩余指标存在“惜售心理”，“惜售心理”的形成也是市场本身作用的结果。排污指标的稀缺性、排污市场的交易动力不足以及排污市场机制的不成熟等都会造成排污权交易活跃度不足，由此引发的新进企业因无法购得排污指标而存在无法设立运营或寡头企业恶意收购指标致市场垄断的极端问题产生。此外，排污权交易有一个重要的缺陷，即“即使一种特定污染物的年度总排量减少了，但在这种交易制度作用下也可能使一个或一些地区的排放量反而增加了”，比如某地区减少排放的代价过于高昂，结果买下了大量的排放余额，也就是产生了污染“集中区”或“热点地区”。^[10]我国区域经济发展极不平衡，地理环境方面也存在较多生态环境脆弱的地区，地区之间的不平衡无疑会影响地区群众及当地企业享受环境利益的不平等，此即排污权交易市场所存在的“潜在危险”，构建排污权交易制度时应对此种“潜在危险”予以充分考虑。