我国排污权市场存在的主要问题

排污权的取得市场，也称排污权的一级市场，包括总量控制和分配两个环节，主要运作形式表现为排污权的初始分配。所谓排污权的初始分配是指环境保护部门在当地污染物排放总量控制的前提下，根据各污染资源排放状况及经济、技术的可行性等，经排污单位的申请，核准污染单位和污染物允许排放量，对不超过污染总量控制指标的单位，颁发《排污许可证》；对超出污染总量控制指标的单位，颁发《临时排污许可证》，并限期治理，排污者必须在颁发许可证后才能进行排污活动的总称。^[1]

（1）许可模式的行政绝对化而导致效率低下、行政权力绝对化以及腐败等系列不良现象。排污权取得兼具公法、私法双重效果。由于我国目前尚未确立私法意义上的排污权概念，因此实践生活中企业排污行为是由相关行政部门以发放排污许可的方式来加以调整的。我国排污权初始分配环节实际上是一种行政权主导的分配模式，本质上属于行政许可的范畴。这样一来，理论上看，在未取得排污许可证的前提下，是绝对不允许企业存在排污行为的。在排污法律关系中，拟排污人需经申请程序（由排污单位提出申请）、审核程序（由有权发放或确认排污许可证的有关行政机关对排污单位或个人的申请材料进行审查），批准方可取得《排污许可证》，视为取得合法排污许可权。实际上，此种排污权模式完全改变了公权力为导向的公法凭证。如此一来，效率低下、行政权力绝对化以及腐败等现象便会接踵而至。

（2）污权初始分配机制的断层化现象严重。早在20世纪90年代，在推行污染物排放总量控制和试行排污许可证制度的同时，原国家环境保护总局就开始组织开展了排污权交易试点工作，^[2]已有20多年的发展历史。我国在探索排污权交易的过程中也出台了不少相关法律法规政策等文件，但多集中在地方层面，出台的目的也多集中于辅助当地排污权交易的完成。目前，我国实施排污许可证制度的对象为废气和废水。但随着时代的不断发展，开始出现了新型的废气、废水类别或各种辐射、热源污染类别。以浙江省嘉兴市为例，嘉兴市于2015年1月15日实施《嘉兴市氨氮、氮氧化物初始排污权核定与征收标准定价技术办法（试行）》，依据该办法，国家有关部门对全市现有的氨氮、氮氧化物两个指标的初始排放量进行核定，同时对新（改、扩）企业中涉及氨氮、氮氧化物两个指标，要求其重新购买排污权指标以后才可以投入建设。^[3]类似的还有南京地区已全面开展的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮这四种废气和废水的排污权交易。不难发现，即使经过20多年的实践探索，我国排污权取得市场中初始分配机制的断层化现象仍然严重。排污权市场的构建是由一级市场（即排污权初始分配）和二级市场（即排污权交易市场）两个部分组成，分为总量控制、分配和交易三个环节，各个环节环环相扣，缺一不可。然而，实践中无论是国家层面还是地方立法实践层面，都忽视初始分配而关注交易数量和金额，致使排污权一级市场建设进程缓慢，与二级市场衔接不够紧密。(www.xing528.com)

（3）配定价规则引出的具体问题。依据科斯定理，只要市场交易成本为零，不论排污权的初始配置如何，都不会影响环境容量资源的配置效率，通过交易均能以最少成本实现污染控制的目标，因为排污者购买排污权的目的就是节省污染治理费用。^[4]目前中国企业排污权的取得方式主要包括政府定价和拍卖两种方式，这在很大程度上是一个含有政治色彩的分配性问题。政府定价的高低直接或间接影响了企业自身的发展及经济发展的稳定性。若采取统一定价的方式，又难以通过价格体现企业排污能力的高低。与此同时，由于政府的宏观调控始终是与市场发展相互联系的，若政府无法准确定位市场现状，定价的被动则是最大的缺陷。传统的拍卖以“价高者得”的原理，遵循公开公正原则使排污权由最合适的排污者获得。我国《行政许可法》第^[5]3条对此已有相关规定，即通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。以拍卖方式取得企业排污权无疑是公平的，但是企业是否取得排污权的关键则在于企业报价上的高低，由此不免会出现实力雄厚的大企业凭借其自身的资金储备恶意囤积排污许可来达到击垮中小企业等竞争对手的目的。与此同时，“价高者得”会直接导致企业无法及时预估预期排放权份额，妨碍企业正常生产计划和污染防治计划的开展。

（4）排污监测技术难题与责任设定不全面。排污权取得市场的有序构建自然是离不开前期技术手段的大力支持，中期运营市场的顺利开展以及后期法律责任的有效规制。但就目前情况而言，我国污染物排放量监督监测的技术基础相对薄弱，监管能力相对不足。5具体而言，主要存在两个方面不足：一是试点地区在监测条件方面尚未达到排污权交易制度的要求；二是相关行政主管部门也无法及时、准确、全面地获悉排污主体排放数据、污染物浓度等基本信息。由此引发的直接问题便是排污权取得者即行政许可相对人的责任承担问题。^[6]笔者通过分析《行政许可法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等有关法律法规中设定的法律责任条款，不难发现责任设定主要包括行政许可权主体的法律责任和行政许可相对人的法律责任，而对行政许可相对人的处罚形式集中在罚款、责令停产、停业整顿或是关闭企业，责任种类主要为民事责任、刑事责任和行政责任。但问题在于，相关责任认定方面的内容虽有规定但不够全面，典型之处在于对环境受害群体的合法权益如何得到保护并无明确具体的内容规定而使其难以操作。