集体土地所有权的政治伦理属性与运行

集体土地所有权负载的集体主义与社会主义的政治伦理价值对集体土地所有权的构造起到了正反双向的影响。

一方面，这种政治伦理价值与传统的意识形态相一致，这使得集体土地所有权能够作为一种被官方认可的所有权形态形成与存在下去，并获得国家与法律的支持与认可。集体所有权的伦理属性表现在所有权在塑造社会机能、社会结构及社会伦理方面所起到的积极主动的作用。“集体所有权反映着集体公有制，因此集体所有权在发挥其组织集体经济的功能时受到国家的扶持和照顾，比如产业政策、信贷、税收的优惠和扶持等。这是国家从政治需要和社会发展需要对集体公有制经济的扶持，体现了国家对集体经济的干预。”^[14]

另一方面，集体土地所有权也因所负载的政治伦理价值而被意识形态化，而长期偏离了民事权利的运作轨迹。“集体所有制的价值追求是崇高的，但其实现形式是与此目标不相适应的。同时，传统集体所有制以福利型进行制度设计，追求公平价值而忽略了效益价值也是导致集体经济普遍低效的一个原因。”^[15]集体土地所有权的社会主义的政治伦理属性，使得国家与法律对集体土地的控制与限制，远远超出了所有权社会化所要求的程度。“现实的集体土地所有制度是以权利享有主体的多寡为标准，集体组织的政治组织、社会组织和经济组织合为一体为其本质、以实现农村土地社会保障功能为其根本功能的一种低个人化的农地制度，这一特色使得集体所有权的公法色彩极其浓厚，经济制度功能政治化。”^[16]人民公社时期，集体土地所有权经过一段时间的变革后定格在“三级所有，队为基础”的格局之上，“集体所有，集体利用”成为集体土地所有权的典型运作形式。但是，仔细观察这一段时间的集体土地所有权运作的状况，我们发现政治、行政力量渗透到集体土地所有权之中，使得集体土地所有权已经不再是一个单纯的民事权利。人民公社时期的土地产权“既不是一种共有的、合作的私有产权，也不是一种纯粹的国家所有权，而是由国家控制但由集体承受其控制后果的一种制度安排”^[17]。长期以来集体土地所有权在国家控制下运作，为国家的工业化和城市化提供原始积累，但是却造成了集体所有权主体的贫困；集体土地所有权的运作达到了支持工业发展、积累农业剩余的目的，但是最终却没有为农民带来共同富裕。“集体统一经营寄托了共产主义理想，也为共和国建国初期的工业发展做出了巨大贡献，但一直无法解决提高农业生产效率和提高农民收入问题。”^[18]“集体所有制的产生就是在国家的直接控制下产生的……因此，农民集体所有制从其产生就奠定了国家对其控制支配的基础。国家对集体所有制经济控制和支配的主要目的就是攫取农业生产的剩余，保证国家的工业化。所有制关系作为最根本的物质利益关系，所有者的利益在于获取生产剩余。国家通过对集体所有制经济的限制，使其中一部分税后剩余归入国家。这就使集体所有制所维系的集体利益流失于国家。”^[19]如果说“土地所有权并非为土地所有人之利益存在，仅为增进人类之共同需要而赋予保有土地之社会机能而已”^[20]，那么人民公社时期的集体土地所有权的运作的确达到了这种状态。集体土地所有权长期以来并没有按照集体共有人的意志进行运作，其运作状况也并没有完全符合集体共有人的利益。“本质上说，集体土地所有权制度体系承载了太多的政治功能，这导致了集体土地所有权制度在现实经济生活中被形骸化的结果，实际上除了概念的政治隐喻以外，并不能发挥对社会关系的调整功能。”^[21]“由于过于强调社会主义公有制的意识形态背景，忽视了集体土地所有权作为法律制度的规范特性，致使集体土地所有权主体具有较为突出的公法性，行政权力也随之侵入集体土地所有权主体行使权利的民事活动之中。”^[22](www.xing528.com)

改革开放后，集体主义和社会主义的政治伦理依然被保留在集体土地所有权这一概念之中，但是渗透到集体土地所有权中的不正当的政治与国家权力因素正在被排除。《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》都在立足于中国现状的基础上试图重塑这一制度，并取得了显著成绩，集体土地所有权正在被还原为一个真正的民事权利。改革开放后，集体土地所有权回到民法的轨道并在实践中完善的结果是形成了当前的集体土地所有权的运作机制：集体成员共同形成利用集体土地的意志，代行主体将共同意志贯彻到集体土地之上，对集体土地进行经营、管理，将集体土地收益分配给集体成员；代行主体按照法律以及集体决议为集体成员设定土地承包经营权或者宅基地使用权，集体成员直接支配小块集体土地，满足自己的需要。改革开放后集体土地所有权运作体制基本上实现了集体土地所有权的价值目标。

在传统的意识形态领域中，集体所有权一直被认为是一个比国家所有权低卑的所有权，因此，集体土地所有权在权能设定与保护中都受到了歧视。人民公社化运动的一个重要目标就是将集体土地所有权变革为“国家所有权”，但是，考虑到新民主主义革命中缔结的政治契约兑现的现实必要性，集体土地所有权才没有被升格为国家所有权。在人民公社时期，政治权力与行政权力已经借助于政治运动的力量全面渗透到集体土地所有权之中，导致了集体土地所有权的政治化与行政化。受合作化运动与人民公社运动的影响，将集体所有权视为政治制度的习惯思维在现实生活中广泛存在。受到国家权力干涉农民土地权利历史传统与国家土地所有权优于集体土地所有权传统思维的影响，政府在实践中通过征收或者变相征收或者准征收等政府行为在大量消灭着农民的集体土地所有权；基层组织和村干部以村民自治与地方利益的名义在干涉集体土地所有权的行使。这实际上形成了“国家地权”与农民地权的普遍冲突。立法与行政机关持有的集体所有权比国家所有权地位低微的观念，影响了立法对集体土地所有权权能的定位，也影响了集体土地所有权上公法负担的设定。集体土地所有权的权能是不完全的，也承载了沉重的公法负担，集体土地所有权在现实运作中受到歧视，受到过多限制，导致集体土地所有权的财产价值难以真正显现出来，也导致集体土地所有权实现农民成员共同富裕的目标难以真正实现。集体土地所有权受到的各种限制反射到设定在农村土地上的承包经营权、宅基地使用权与建设用地使用权上，也导致这些土地权利的财产价值与功能难以真正发挥。集体土地所有权改革与发展的一个重要方向应当是实现集体土地所有权与国家土地所有权的平等，并在此基础上实现集体土地上的土地物权与国有土地上土地物权之间的平等。