机关事业单位养老保险改革行动及态度

在希腊社保制度改革中，政府、工会和国际组织是主要的行动方，他们各自的行为和策略影响着改革进程。

1.政府

政府对社保改革发挥着举足轻重的影响，但政府本身的一些特点也决定了改革难以顺利开展。

第一，政府存在多重目标，目标之间相互冲突，导致改革执行不力。一方面，政府希望改革，以推动社保制度现代化，降低财政赤字，维护政府信誉。另一方面，政府出于选举考虑，不敢得罪选民，害怕支持率降低，以免给竞争对手以可乘之机。因此，在执政初期，政府倾向提出结构性改革，愿意大刀阔斧的改革；而执政末期，为了赢得下一轮选举，政府倾向提出柔性改革建议，进行修修补补的改革。这导致政府改革决心不坚定，改革措施执行不力。例如，在2002年的改革中，政府最初强制要求所有的基金都要合并到IKA中来，在反对声中，政府改变立场，规定其他基金可以自愿与IKA合并。^[17]

第二，政府滥用社保基金结余和再分配政策。希腊社会保障制度建立之初，由于整个社会的年龄结构较为年轻，社保基金存在大量结余。希腊政府在20世纪60、70年代把这些结余作为政策工具，以实现短期目标。在经济领域，政府将社保结余进行实业投资，通过交叉补贴鼓励一些特殊行业发展，美其名曰“次优经济学”。在政治领域，政府通过特殊分配政策来收买拉拢一些群体，政府把碎片化社保制度作为对付罢工的手段，采取分而治之的策略，美其名曰“次优政治学”。

第三，政府精算制度执行不力和无原则地增加财政补贴。早期的政策制定者为了实现社保基金的长期财务平衡，设立了精算制度，但是这些制度一直没有很好地执行，导致基金赤字不断增加，政府的补贴规模越来越大。因此，政府的补贴行为彻底摧毁了社会保险制度的预算约束机制，割断了缴费和待遇之间的联系，个人待遇水平增长不受缴费约束，而是取决于政府财政。此外，政府提供财政补贴的同时并没有建立起有效的融资协商机制，使得债务持续增长，并且主要由政府一方负担。

第四，政府在改革过程中的一些策略失误和不足。希腊社保制度面临两个最大问题，一是支出过大，融资不足，二是有失公平，待遇差距大。因此，政府为了获得足够的支持力量，应该把消除不公平现象作为改革的第一目标，并在改革宣传阶段发起广泛而深入的讨论，以便获得私人部门和年轻人的支持，压制特权群体的反对。希腊政府在改革宣传方面工作不到位，力度不够，无法取得普通民众对改革的支持。此外，政府内部在协调改革立场方面也存在失误。在1992年的改革中，面对工会的激烈反对，政府内部发生分裂，一些原先支持改革的势力转而反对改革，希腊银行行长就公开反对改革方案。

最后，希腊政治结构自身的特点，也使得改革困难重重。希腊实行的是法式议会制，美式政党制，日式家族的两党轮替政体。一方是卡拉曼利斯家族为首的新民主党（ND），另一方是帕潘德里欧家族为首的泛希腊社会主义运动（PASOK）。这导致在国内外重要问题上，两党之间难以达成政治共识，缺乏相互合作的基础；政府、雇主和工会难以建立有效的三方协商机制；在养老金改革方面缺乏社会公约（Social Pacts）。这些结构性的社会机制缺失导致希腊社会问题重重，社保改革举步维艰。

2.工会

希腊工会主要有两大组织，一是由政府公务员组成的公务员总工会（ADEDY），二是由其他部门雇员组成的希腊劳工总会（GSEE）。工会反对社保改革主要有以下几个原因。

首先，希腊工会成员数和密度都在下降，直接导致工会只追求狭隘的集团利益（Narrow Interests），而不是和整个社会利益一致的共容利益（Encompassing Interests）。1992年希腊工会成员总数为80万人，工会密度为41.3%；2004年，工会成员总数为74万人，减少了6万人，工会密度为27.1%，下降了14.2个百分点。工会成员数的减少和密度的下降，使得工会沦为只追求自身狭隘利益的特殊集团。(www.xing528.com)

其次，希腊劳工总会被公共事业单位等分工会所控制，总会的行动基本上反映这些优势部门利益。这表现在两个方面。第一，在工会密度方面，公共事业单位工会密度大，而私人部门工会密度小。2004年希腊银行业工会密度为76.2%，公务员的为76.4%，公共事业单位的为53.8%，其他公共部门为32.1%，而私人部门只有15.6%。因此，公共部门工会密度更高，反对改革的能力更强。第二，劳工总会的领导层主要由公共事业单位工会成员占据。例如，银行业和公共事业单位雇员仅占雇员（不包括公务员）总数的8%，但是这两个行业的工会成员在希腊劳工总会中占据重要领导地位，60%的管理层成员和75%的主席团成员来自这两个行业。^[18]除此之外，公务员总工会（ADEDY）的利益和他们的利益一致，在反对改革的行动中，两大工会组织遥相呼应，互为掎角之势。

表12.3　希腊工会密度（1992—2016）

资料来源：Manos Matsaganis.Union Structures and Pension Outcomes in Greece［J］.British Journal of Industrial Relations，2007，45（3）：537 – 555；2010年以后数据来自经合组织（OECD）2020年的统计数据，具体可以参考如下网址链接：https：//stats.oecd.org/Index.aspx？DataSetCode = TUD.

最后，工会的行动和主张主要反映了工会领导层的利益。工会领导和普通成员之间存在利益冲突。因为工会的领导层一般来自公共部门，享受终身职位，参加特殊计划，享有特权，而工会普通成员一般来自私人部门，参加一般计划，没有任何特权。因此，工会领导层和普通成员之间的待遇差别很大。例如，希腊90%的雇员（不包括公务员）参加IKA计划，遵从其一般规则，而希腊劳工总会的理事会成员中只有约三分之一的人参加IKA计划。其他的领导人则参加单独设立的特殊计划，享有诸多特殊规则。工会领导层还可以参加待遇更加慷慨的补充计划。

总之，希腊碎片化的社保制度决定了公务员、公共事业单位雇员和工会领导层享有社保特权，他们是当前社保制度的既得利益者。同时，希腊工会的密度和内部结构决定了上述特权阶层在工会运动中拥有更大的发言权，他们更热衷把工会作为维护自身特权的工具。而希腊社保改革的一个核心内容是减少财政赤字，缩减养老金支出，这必然会降低公共部门的待遇，直接损害其利益，因此他们的反对声音也最为强烈。面对不可持续的社保制度，工会认为根本原因不是支出过高，而是政府融资过少。因此，工会坚决反对提高退休年龄，或者降低待遇，对于社保基金产生的赤字，工会坚决要求必须由政府来承担。

3.欧盟

欧盟等国际组织是希腊社保改革的积极推动者。欧盟对成员国社保制度的影响主要包括两个方面：直接影响和间接影响。直接影响主要通过欧盟的一系列指令和管制。这些直接干预措施主要包括两个方面。一是对成员国社会保障制度的协调机制，诸如《欧共体1408/71号条例》（Regulation EEC No1408/71），以及后来的《欧盟883/2004号条例》（Regulation EC No883/2004）。二是对补充养老金的一系列管制措施，诸如有关保障补充养老金权益的指令（Dir.98/49/EC），有关补充养老金监管机构和监管行为的指令（Dir.2003/41/EC），以及有关欧盟成员国之间补充养老金便携性的规定。虽然这些规定对希腊社保改革具有直接影响，但是这些规定对减少财政赤字的影响有限。

间接影响的途径有两个。第一是欧洲货币联盟（EMU）的进入标准，即《稳定与增长公约》有关政府财政赤字不得超过GDP的3%、政府债务不得超过GDP的60%的规定。因此，很多成员国把这一要求作为改革养老金制度、降低养老金赤字的重要理由，以压低国内反对派的声音。对于希腊而言，这是推动社保改革最重要、最直接的外部动力。

第二是公开协调机制（Open Method of Co-ordination，OMC）。公开协调机制是欧盟促进成员国自愿合作的一种新机制。在社会保障领域，公开协调机制的主要工作是要求成员国制定国家行动计划（NAP），重点关注养老金的三大目标：充足性、可持续性和现代化。该机制对希腊社保制度改革存在重要影响，特别是实现养老金的可持续性和现代化都是直接关系希腊社保改革的内容。

总体而言，欧盟对希腊社保改革具有重要影响，但是这些影响因素能否直接转变成希腊社保改革的动力，以及能否促进改革的成功，很大程度上还是取决于希腊政府本身。