政治因素导致养老金债务的原因与政治能量

除了上述的制度设计因素以及人口和人为因素外，政治因素也会影响州和地方政府公职人员养老金计划的财务可持续性，使得公职人员养老金计划改革很难实施。

1.工会的强势

美国州和地方政府公职人员是美国社会中政治势力较为强大的群体，在决定养老金待遇方面具有较强的话语权。由于经济全球化，美国的传统行业受到发展中国家的激烈竞争，使得私人部门的工会密度较低。而公共部门几乎不受全球竞争的影响，因此工会密度一直保持较高水平，集体谈判能力较强，对美国地方政治生活具有举足轻重的影响。印第安纳州州长丹尼斯（Mitch Daniels）称公共部门雇员是“美国社会新的特权阶层”，明尼苏达州州长则称，“和私人部门相比，过去人们普遍认为公职人员薪酬具有低工资、高福利的特征，而现在的情况则是既有高工资、又有高福利”^[36]。

2012年美国威斯康星州公职人员工会发起的州长和参议员罢免选举是一个典型的案例，充分表明了公职人员工会巨大的政治能量。2011年该州州长沃克（Walker）提出了财政紧缩法案，该法案的一个重要内容是限制公共部门工会在长期津贴方面的集体谈判权，诸如养老金和医疗保险计划，但是可以保留对当前工资的集体谈判权。此外，该法案还要求公共部门雇员增加对养老金计划的缴费，建议他们承担总缴费的50%，因为此前公职人员很少甚至几乎不需要缴费，改革后缴费率大约为工资的5.8%^[37]。该法案在共和党主导的州参议院通过后，公职人员工会及其支持者先是发起了针对支持该法案的6名共和党参议员的罢免选举，而共和党及其支持者也发起了针对3名民主党参议员的罢免选举。该次针对上述9名议员的罢免选举所花费用约为4 000万美元，这大约是2010年该州116名议员选举费用的两倍。^[38]此后，公职人员工会及其支持者又发起了针对州长、副州长以及另外4名共和党人参议员的罢免选举，这是美国历史上第三起针对州长的罢免选举。罢免选举后，虽然沃克获胜，成为美国历史上第一个在州长罢免选举中获胜的州长，但是其中有两位共和党参议员在此次罢免选举中丢掉席位。威斯康星州罢免选举案充分证明了公职人员工会具有强大的政治影响力和集体谈判力，在维护养老金权益方面具有极强的行动能力。

2.政治家的短视

由于养老金计划的长期性和滞后性，对于政治家而言，承诺过多的养老金形成未融资债务并不需要立即增加税收，也不需要立即削减财政支出，等需要加税时他们可能已经卸任。因此，在很大程度上，政治家并不需要对自己的慷慨承诺承担后果。对于一个养老金精算师而言，在计算养老金债务时，考虑的时间跨度是二三十年，而对于政治家而言，所考虑的时间跨度就是四年一度的选举。^[39]

慷慨的养老金承诺有利于获得政府雇员的支持，至少不会招致他们的反对。在西方发达国家，普通民众的投票率越来越低，但是政府雇员群体的投票率却非常高，因此对选举结果具有较大的影响力，任何政治家都不敢轻易得罪这个群体。更关键的是，政治家和政府雇员之间容易形成裙带关系（Patronage），政治家在选举中获得政府雇员的支持，政治家在当选后回馈支持他的政府雇员。即使在现代政治生活中，这种裙带关系仍然存在。即使政治家最初是为了回馈少部分政府雇员，最终这种情况也会逐步扩散到大部分政府雇员。此外，政治家本身就是政府雇员之一，他们有权制定养老金政策，自然包括决定自己的养老金，因此他们当然乐意向包括自己在内的所有政府雇员承诺慷慨的养老金。

3.纳税人的漠视

规模巨大的养老金债务最终需要纳税人来承担，他们在为自己的养老金发愁的同时不得不为政府公职人员支付慷慨的养老金。未来的纳税人更是面临双重困境，他们不仅需要交纳更多的税款以支付前一代人的养老金，而且他们不得不接受州和地方政府提供的数量更少、质量更差的公共服务，因为政府不得不将更多的税收用来支付退休公职人员的养老金和医疗账单，从而减少对当前纳税人的服务。

纳税人之所以能够容忍巨额未融资养老金债务，主要有以下几个因素。第一，纳税人缺乏动力质疑未融资养老金债务规模，存在搭便车现象。虽然总体上养老金债务规模巨大，但是平均到每个纳税人头上可能相对规模较小，在权衡质疑的成本和收益后，纳税人可能倾向于沉默。第二，纳税人可能对未融资养老金债务的相关信息缺乏了解，即使获得相关信息也无法真正理解这些信息意味着什么。养老金计划是长期的，非常复杂，养老金债务的规模取决于很多假设参数。纳税人获得的很多信息可能是建立在乐观假设的基础之上的，这样影响了他们对未融资债务的认知，感觉不到养老金债务的巨大规模和迫切性。此外，养老金债务需要在以后很长的时期内支付，人们普遍对未来债务的折现率相对较高，这样一定程度上降低了对巨额债务的感知。第三，纳税人可能认为他们有办法不受养老金债务的影响。当需要支付养老金债务时，他们可以用脚投票，搬离这个州或者这个县，或者可以退休，甚至可能已经死亡。这都会降低他们受到养老金债务的影响，因此能容忍巨额的未融资债务。

综上所述，在美国，政治因素是产生养老金债务的一个重要原因，公职人员、政治家和纳税人的行为特点决定了养老金债务将会长期存在。除非发生大规模的外部冲击，养老金债务将会不断增加。

【注释】

[1]PD Editorial：Pension realities from here to Detroit，July 23，2013，http：//www.pressdemocrat.com/article/20130723/opinion/130729910#page=2.

[2]Zac Corrigan，Detroit city worker pensions on the chopping block，17 July 2013，http：//www.wsws.org/en/articles/2013/07/17/pens-j17.html.

[3]Debra Brubaker Burns.Too Big to Fail and Too Big to Pay：States，Their Public-Pension Bills，and the Constitution［J］.Hastings Constitutional Law Quarterly，2011，39：253，276.

[4]Richard Ravitch，Paul Volcker.Report of the State Budget Crisis Task Force，July 31，2012，http：//www.statebudgetcrisis.org/wpcms/wp-content/images/Report-of-the-State-Budget-Crisis-Task-Force-Full.pdf.

[5]U.S.Department of Labor，U.S.Bureau of Labor Statistics，National Compensation Survey：Employee Benefits in the United States［R］.March 2012.

[6]陈纲.美国州与地方政府公务员养老金系统及其风险管理［J］.公共行政评论，2012（05）.

[7]Thomas J.Healey，Carl Hess，Kevin Nicholson.Underfunded Public Pensions in the United States：The Size of the Problem，the Obstacles to Reform and the Path Forward［R］.M-RCBG Faculty Working Paper No.2012 − 08.

[8]Thomas J.Healey，Carl Hess，Kevin Nicholson，Underfunded Public Pensions in the United States：The Size of the Problem，the Obstacles to Reform and the Path Forward［R］.M-RCBG Faculty Working Paper No.2012 − 08.这里的5.2%和全文的8%之间的差异主要是由于统计口径不同造成的，例如是否包含了退休人员等。

[9]Beermann，Jack Michael，The Public Pension Crisis［J］.Washington & Lee Law Review，2013，70（1）：3 − 94；Boston Univ.School of Law，Public Law Research Paper No.12 − 48，p.17.Available at SSRN：http：//ssrn.com/abstract =2131481 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.2131481.

[10]Thomas J.Healey，Carl Hess，Kevin Nicholson.Underfunded Public Pensions in the United States：The Size of the Problem，the Obstacles to Reform and the Path Forward［R］.M-RCBG Faculty Working Paper No.2012 − 08.

[11]Robert Novy-Marx，Joshua D.Rauh.The Revenue Demands of Public Employee Pension Promises［R］.NBER Working Paper No.18489，Issued in October 2012.

[12]http：//www.nbcnews.com/business/pandemic-pension-woes-plaguing-nation-6C10825512.

[13]Wilshine Consulting.2013 Report on Stare Retirement Systems：Funding Levels and Asset Allocation［R］.February 27，2013.

[14]李超民.美国社会保障制度［M］.上海：上海人民出版社，2009：22.(www.xing528.com)

[15]孙守纪，周志凯.英国：公共部门养老金制度改革进行时［J］.中国社会保障，2012（08）.

[16]Robert Clark，Lee Craig，Neveen Ahmed.The Evolution of Public Sector Pension Plans in the United States［M］// Gary Anderson，Olivia Mitchell（eds.）.The Future of Public Employee Retirement Systems，Oxford University Press，2009：237 − 270.

[17]National Conference on Public Employee Retirement Systems（NCPERS）：The Evolution of Public Sector Pension Plans［R］.May 2002：8.

[18]The 2003 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance Trust Fund and the Federal Disability Insurance Trust Fund［R］.p.2.

[19]Beermann，Jack Michael.The Public Pension Crisis［J］.Washington & Lee Law Review，2012，70（1）；Boston Univ.School of Law，Public Law Research Paper No.12 − 48，p.17.Available at SSRN：http：// ssrn.com/abstract=2131481 or http：//dx.doi.org/10.2139/ssrn.2131481.

[20]这些艺术品、博物馆和小岛将是底特律市政府用于抵债的重要资产。

[21]Susan Tompor.Don’t Blame Pensioners for Detroit’s Fiscal Crisis，http：//www.freep.com/article/20130714/COL07/307140061/Detroit-crisis-retirees-pensions-Susan-Tompor.

[22]Plante & Moran，PLLC.The General Retirement System of the City of Detroit，Financial Report with Supplemental Information［R］.June 30，2012.

[23]Plante & Moran，PLLC.The Police and Fire Retirement System of the City of Detroit，Financial Report with Supplemental Information［R］.June 30，2012.

[24]The General Retirement System of the City of Detroit，Annual Report 2011［R］.

[25]The General Retirement System of the City of Detroit，Annual Report 1999—2011［R］.

[26]郑秉文，黄念.美国待遇确定型企业年金计划担保机制的困境与前景［J］.美国研究，2006（04）.

[27]Thomas J.Healey，Carl Hess，Kevin Nicholson.Underfunded Public Pensions in the United States：The Size of the Problem，the Obstacles to Reform and the Path Forward［R］.M-RCBG Faculty Working Paper No.2012 − 08.

[28]Gabriel Roeder Smith & Company.The General Retirement System of the City of Detroit，73rd Annual Actuarial Valuations［R］.July 16，2012.

[29]Gabriel Roeder Smith & Company.The Police and Fire Retirement System of the City of Detroit，71st Annual Actuarial Valuation［R］.May 22，2013.

[30]Thomas J.Healey，Carl Hess，Kevin Nicholson.Underfunded Public Pensions in the United States：The Size of the Problem，the Obstacles to Reform and the Path Forward［R］.M-RCBG Faculty Working Paper No.2012 − 08.

[31]Gabriel Roeder Smith & Company.The General Retirement System of the City of Detroit，73rd Annual Actuarial Valuations［R］.July 16，2012.

[32]Gabriel Roeder Smith & Company.The Police and Fire Retirement System of the City of Detroit，71st Annual Actuarial Valuation［R］.May 22，2013.

[33]State of New York，Office of the Attorney General.Pension Padding：We All Pay the Price.Albany：State of New York［R］.July 7，2010：6.

[34]Jack M.Beermann.The Public Pension Crisis［J］.Washington and Lee Law Review，2013，70（1）：3 − 94.

[35]Nat'l Educ.Ass’n-Rhode Island ex rel.Scigulinsky v.Ret.Bd.of Rhode Island Employees’ Ret.Sys［R］.172 F.3d 22，24（1st Cir.1999）.

[36]Joe Kimball，Gov.Pawlenty：Public Employees Are “Over-Benefited and Overpaid”［R］.MINNNPOST.COM，Apr.30，2010，available at http：//www.minnpost.com/politicalagenda/2010/04/30/17788/gov_pawlenty_public_employees_are_over-benefited_and_overpaid.

[37]Green Bay Press Gazette.Read Summary of Gov.Walker's Budge Repair Bill［R］.Green Bay Press Gazette.February 16，2011：http：//www.greenbaypressgazette.com/article/20110216/GPG0101/110216041/Readsummary-Gov-Scott-Walker-sbudget-repair-bill.

[38]Spicuzza，Mary.Wisconsin Recall Election Spending Shatters Records［R］.Post Crescent（Appleton，Fox Cities Wisconsin）.August 7，2011.

[39]http：//capitalresearch.org/2013/07/labor-watch-crisis-in-illinois-and-across-the-u-s-government-worker-pensions-posea-threat-to-americas-future/.