制度设计中人口和人为因素的扭曲及解决方法

除了上述养老金计划制度设计的因素外，人口因素和人为因素对制度设计的扭曲也是造成公职人员养老金债务不断膨胀的重要原因。

1.人口因素的影响

影响美国州和地方政府公职人员养老金计划财务可持续的最根本原因是人口年龄结构的老化。较低的退休年龄，加上不断加速的人口老龄化，导致美国州和地方政府公职人员养老金计划的老年抚养比迅速增加。在2001年，美国州养老金计划的老年抚养比为2.43，这意味着每1位退休者需要2.43个在职人员抚养。此后，美国州养老金计划的老年抚养比不断下降，2019年已经下降到1.34。

图10.4　美国州养老金计划老年抚养比（在职人员/退休人员）

资料来源：https：//www.nasra.org/publicfundsurvey.

再以底特律市为例，随着社会经济的发展和预期寿命的延长，参加养老金计划的在职人数不断下降，而退休人数不断上升。1982年，底特律文职人员养老金计划（GRS）的在职人数为13 730人，而退休人数为10 924，制度抚养比为79.6%（退休人数与在职人数之比），1993年制度抚养比首次超过100%，2011年则高达159.4%。^[28]这意味着1个在职人员需要抚养近1.6个退休人员。而底特律警察和消防员养老金计划（PFRS）的制度抚养比更为严重。1977年，该计划的在职人数为6 728人，退休人数为5 576人，制度抚养比为82.9%，而在1981年该比例就超过了100%，此后持续不断的增加，2012年则高达235.6%。^[29]这意味着1个在职人员需要抚养近2.4个退休人员。制度抚养比的恶化直接威胁该计划的财务可持续性。底特律公职人员养老金计划的制度抚养比远远超过了美国社会保障计划的制度抚养比，后者的制度抚养比从1950年的6.1%增加到目前的34.5%，预计到2027年增加到45.5%，^[30]远低于底特律市的制度抚养比。(www.xing528.com)

人口年龄结构的变化表现在财务上就是平均替代率、总替代率和雇主平均缴费率的不断攀升。平均替代率是参保成员人均退休费用除以人均工资数，总替代率是退休人员养老金总额除以在职人员工资总额，雇主平均缴费率是指雇主对退休人员的养老金缴费与在职人员的工资之比。以替代率为例，1982年底特律文职人员养老金计划（GRS）的平均替代率为25.1%，1994年超过了30%，2011年则达到了43.7%。虽然人均替代率增长不算太快，但是考虑到人口年龄结构发生的变化，养老金计划的总替代率增加速度极快。1982年，底特律文职人员养老金计划（GRS）的总替代率为20.0%左右，此后持续攀升，1993年首次超过30.3%，2011年则达到69.6%。而底特律警察和消防员养老金计划（PFRS）的养老金总替代率增长更快。1977年该计划的总替代率为38.5%，2012年则高达126%。再以雇主平均缴费率为例，1993年底特律市文职人员养老金计划的雇主平均缴费率为10.1%，2011年上升到23.1%。^[31]底特律市警察和消防人员养老金计划的雇主缴费率在20世纪90年代平均为26%左右，2012年上升到30.6%。^[32]

2.人为因素对养老金制度的扭曲

很多公共部门雇员通过养老金垫子（Pension Padding）或者养老金尖峰（Pension Spiking）的形式来增加退休后的养老金。由于大部分公共养老金计划采取的是DB型待遇计发方式，养老金的计算方法是计发工资乘以工龄再乘以待遇增长率。因此，很多政府部门雇员会通过增加计发工资或者增加工龄的方法来增加养老金。

第一种方法是通过增加计发工资来增加养老金（Pension Padding）。由于绝大多数养老金计划采用最后3年或者5年的平均工资作为计发基数，因此很多公共部门雇员会通过在临退休前增加工资的方法来增加退休后的养老金。一种常见的方法是把兼职工资计入最后平均工资。例如，很多州的公立学校教师会在社区学院里做兼职，期间获得报酬也算进最后平均工资中。纽约州检察官办公室的研究发现，当公共部门雇员临近退休时，他们的加班时间会增加50%左右。^[33]马萨诸塞州甚至在集体谈判合同中规定了长寿条款。根据该条款，雇员计划退休时要提前1年或者3年通知雇主，以便增加工资，进而增加将来的退休金，以此来应对长寿风险。如果雇员推迟退休，他只需要把增加的部分工资退回给雇主。增加工资的数量和时间跨度可以由雇员工会和政府集体谈判协商。这里有一个典型的例子，Willianm Bulger在马萨诸塞州政府工作了35年，其中17年是作为州参议员主席，7年是作为马萨诸塞州大学的校长，他退休时的年薪是30万美元，退休后每年可获得17.9万美元的退休金。在退休的前几年，该大学把住房补助也算进他的薪水中，尽管他住在自己拥有的房子里。经过这番调整，最后他退休后每年可获得19.6万美元的养老金。^[34]

第二种方法是通过补缴（Buybacks）来增加工龄。例如，很多州规定政府雇员可以补缴一年的缴费，即可获得一年的工龄。由于雇员的缴费总是低于将来能获得的养老金，因此补缴对雇员而言是一笔非常划算的买卖。在20世纪80年代，罗得岛州发生的补缴事件较为典型。由于该州教师工会势力较为强大，他们游说立法机构允许其工会雇员参加州养老金计划，尽管他们并不是政府部门雇员。1987年，罗得岛州议会决定允许该工会雇员参加州养老金计划，条件是必须补缴，以便获得工龄。例如，一个雇员在1990年1月1日正式成为州养老金计划的成员，他花了25 411.09美元购买了25年的工龄。在该年的7月28日，他52岁时便申请了提前退休，这样每年立刻可以获得53 000美元的退休金，预计终生将获得750 000美元，其投资回报率大约为1 250%。这其中的成本自然由纳税人承担。所幸，这件事被披露后，政府停止支付其养老金，该雇员的补缴费用被部分返还^[35]。

可见，DB型计划待遇水平的计算方法为滥用养老金权益提供了机会，这极大地影响了养老金计划的财务可持续性。这也是DB型养老金计划的内在缺陷之一，这一缺陷在公职人员养老金计划中极易被放大和滥用。