美国州和地方政府养老金计划制度设计中存在较多问题，这是导致养老金债务不断膨胀的重要原因。这里主要以宣布破产的底特律市为例，进行详细分析。底特律政府养老金计划包括两个，一是文职人员计划（GRS），二是警察和消防人员计划（PFRS）。该市养老金计划无论在制度设计还是人员结构等方面在美国州和地方政府公职人员养老金计划中都具有典型性。
1.退休年龄问题
美国第一支柱社会保障计划（OASDI）覆盖了绝大部分美国人，其关于退休年龄的规定相对较晚。例如，1938年以前出生的美国人，正常退休年龄是65岁，1960年以后出生的，正常退休年龄是67岁。[14]而美国州和地方政府公职人员养老金计划的退休年龄普遍低于领取社会保障津贴的年龄。以底特律为例，底特律文职人员的退休条件是工龄满30年；或者如果受雇于1996年1月1日之后，退休条件是工龄满30年并且年龄达到55岁；或者如果达到60岁，工龄满10年即可退休；如果年龄满65岁，工龄满8年即可退休。而底特律市警察和消防人员的退休年限更为宽松。警察和消防员退休的条件是工龄达到25年，不论年龄多大；其中有伤残的警察和消防员要求工龄达到20年即可退休。当然，警察和消防员的工作较为危险，退休条件较为宽松具有一定的合理性。但底特律市不是个案，美国州和地方公职人员退休年龄普遍较低这是不争的事实。
2.待遇水平设计问题：静态角度
美国州和地方政府公职人员养老金计划的待遇水平普遍较高。在DB型计划中，有三个重要参数决定养老金的多少。第一个是最后平均工资（Average Final Compensation），第二个是服务年限，即工龄，第三个是待遇增长率。在底特律文职人员计划中，最后平均工资是这样规定的：在雇员服务期的最后 120 个月当中，选取工资最高的连续36个月的工资，然后计算平均值。待遇增长率和服务年限密切相关。改革之前，服务期的第一个10年，增长率是1.6%，第11年到20年是1.8%，第21年到25年是2.0%，超过25年的为2.2%。2012年12月之后，增长率调整为服务期的第一个10年，增长率是1.5%，第11年到20年是1.7%，超过20年的是1.9%。以此计算，如果一个文职雇员工作满30年，退休时领取的养老金可以达到最后平均工资的51%。
底特律警察和消防员养老金计划的待遇水平相对更加慷慨一些。对于1969年1月1日之前的受雇人员，其养老金计算方法是最后平均工资乘以2.5%再乘以工龄，其中工龄最多不超过25年。此外，警察和消防员的养老金不能超过最高工资（Maximum Earnable Compensation）的22分之15（大约68.2%）。对于1969年1月1日起的受雇人员，其养老金计算方法也是最后平均工资乘以待遇增长率，但是第一个25年的待遇增长率为2.5%，第25年到35年之间的待遇增长率为2.1%。这种待遇水平相对较高。例如，英国警察计划中待遇增长率分为两个阶段，服务期的第一个20年的增长率为1.67%，超过20年的增长率为3.33%。对于新入职的警察，其养老金待遇的增长率统一为1.43%，[15]远低于美国同行。
3.待遇水平设计问题：动态角度
美国州和地方政府公职人员养老金计划一般采用生活成本法（COLA）来调整退休后的养老金待遇，这也是导致财务不可持续的一个重要原因。例如，虽然底特律市养老金计划的固定待遇增长率为2.25%，并且文职人员的这个增长率已经取消了，但是美国很多州和地方政府养老金计划规定的待遇增长率为3.5%，该比例远远高于美国自20世纪90年代以来的通货膨胀率。表面上看，3.5%的增长率并不算高，但是长期积累起来的养老金待遇规模也是非常惊人的。假设1990年的养老金为40 000美元，按照3.5%的比例增长，2010年将达到79 592美元，几乎是原来的两倍。如果采用通货膨胀率作为调整机制，2010将达到69 206美元，两种相差10 386美元。
图10.3 不同调整规则下的养老金水平（美元）(www.xing528.com)
4.过度依赖州和地方政府养老金计划
美国很多州和地方政府雇员并没有参加社会保障计划，过度依赖州和地方政府养老金计划。历史上，美国公职人员参加社会保障计划也是有一个逐步过渡的过程。1935年美国通过《社会保障法案》时，明确地把公共部门雇员排除在外。20世纪50年代修改后的《社会保障法案》要求把社会保障计划的覆盖范围扩展到公共部门雇员。1950年的法案规定，如果公共部门雇员没有参加州立养老金计划，可以参加社会保障计划。1954年的法案规定，公共部门雇员参加了州立养老金计划，也可以参加社会保障计划。此时，参加社会保障计划是自愿的，政府雇员可以参加也可以退出。1983年的法案规定，禁止政府雇员退出社会保障计划。1991年的法案规定，政府雇员没有参加雇主设立的养老金计划，必须参加社会保障计划。[16]虽然如此规定，但是据2002年的资料，几乎每个州都有未参加社会保障计划的政府雇员，但是他们还是主要集中在七个州（加利福尼亚州、科罗拉多州、伊利诺伊州、路易斯安那州、马萨诸塞州、俄亥俄州和得克萨斯州），人口大约为500万。[17]从全国来看，2002年美国参加社会保障计划的人口约为15 300万，[18]未参保政府雇员相当于全国参保人数的3.3%。但是，仅从公职人员群体来看，未参加社会保障计划的雇员占公共雇员的四分之一左右。[19]因此，州和地方政府提供的职业年金对他们而言意义重大。
对于底特律公职人员而言，很多人没有参加社会保障计划。公职人员养老金过度依赖单一计划会造成两方面的风险，一方面会增加州和地方政府的财务风险，另一方面会增加雇员领取养老金的损失风险。就政府财务风险而言，由于退休人员仅依赖单一计划，这就要求该计划提供的替代率不能太低，否则难以保证养老金的充足性。随着人口结构发生变化，为了保持一定的替代率，这使得政府的财务压力不断增加。就雇员养老金损失风险而言，仅仅依靠单一支柱，当政府破产或者出现财务危机时，雇员的养老金权益难以保障，不得不接受养老金削减甚至可能一无所有。正如一位65岁的退休警察所言，底特律市的很多警察和消防员都没有参加社会保障计划，“如果政府打我们养老金的主意，我们将一无所有”。很多雇员甚至哀叹，“我们不是底特律市的艺术品和博物馆，我们不是底特律市的百丽岛公园（Belle Isle）[20]，我们是底特律市政府的前雇员，我们是人类”。[21]可见，单一支柱养老金计划对政府和雇员都造成了较大的风险。
5.DC型计划规模较小、作用不大
DC型计划在美国州和地方政府公职人员养老金计划中发挥的作用有限。同样，底特律市公职人员的DC型计划的重要性不高，只是作为DB型计划的补充。2012年度，底特律文职人员养老金计划中，领取DB型待遇的有11 790人，而领取DC型待遇的仅有1 507人，[22]前者是后者的7.8倍。2012年度，底特律警察和消防员养老金计划中，领取DB型待遇的有9 323人，而领取DC型待遇的仅有749人，[23]前者是后者的12.4倍。在资产规模上，DB型和DC型计划同样悬殊。2012年度，底特律文职人员养老金计划中，DB型计划的储备基金为22.14亿美元，而DC计划的储备基金仅有0.92亿美元。2012年度，底特律警察和消防员养老金计划中，DB型计划的储备基金为28.05亿美元，而DC计划的储备基金仅有0.17亿美元。
6.投资风险较高
美国州和地方政府公职人员养老基金投资高风险资产比例普遍较高。2008年9月公职人员养老基金投资于股票的比例为53%，私人股权基金为8%，不动产为7%，固定收益率资产为32%。同样地，底特律公职人员养老金投资高风险资产的比例较高，特别是房地产投资和另类投资比例异乎寻常地高。2011年，底特律文职人员养老金投资于股票的比例为46.2%，投资一般资产账户（GAA）的比例为8.3%，不动产投资等另类投资为27.1%，固定收益投资为16.4%，现金投资为2.1%。[24]其中，底特律文职人员养老金不动产和另类投资的比例过高，风险较大。例如，2006以前，不动产和另类投资不超过10%，而2007年这两项投资分别为10.8%和3.90%，合计为14.70%，2008年为15.9%和4.8%，合计为20.7%，2009年为20.6%和7.0%，合计为27.60%[25]。不动产投资和另类投资有利于分散风险，合理化资产配置，但是这些投资周期长、风险高，总投资比例不能过高。否则，会对养老基金的财务造成较大压力。据测算，在金融危机盛行的2007年10月至2008年10月期间，美国证券市场股票下跌42%，养老基金投资损失20%。在这种情况下，因州和地方政府的养老金持有70%的证券资产，投资损失达到1万亿美元。
7.政府监管机制欠缺
联邦政府对州和地方政府公职人员养老金计划监管不力。美国私人部门养老金计划受到《1974年雇员退休收入保障法案》（ERISA）的严格监管。该法案要求私人养老金计划必须向养老金待遇担保公司（PBGC）缴纳保费，当雇主破产或者计划关闭时，由该担保公司提供全部或者部分养老金待遇[26]。美国《1986年内税法案》还禁止雇主削减雇员已经获得保留权的养老金权益。关键的是，这两部法律都具体规定了私人养老金计划的最低融资率（养老金计划资产与负债的比率），并且规定当养老金计划出现赤字时，雇主必须在七年内消除赤字。当养老金计划融资率低于80%或者60%时，雇主必须加速缴费，以保证雇员利益[27]。上述监管措施仅仅适用于私人养老金计划，公共部门养老金计划并不遵守全部ERISA的法律条款，其受益资格、缴费、待遇类型等方面往往由州和地方政府法律条例予以规定。因此，当公共部门养老金计划融资率降低时，缺乏预警和监督机制，这也是导致公共部门养老金计划债务不断积累的一个重要原因。
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