公职人员养老保险制度整体设计及国际比较成果

在公职人员养老保险制度整体设计中应该注意以下问题。第一，公职人员养老金制度应该坚持多层次计划，分散风险，避免过度依赖单一支柱，避免政府责任过度集中。多层次养老金计划的根本目的是分散风险。这既可以分散政府的财政风险，又可以分散公务员的养老金损失风险。分散财政风险意味着不同层级的政府对不同的支柱承担不同的责任。对于第一支柱基本养老保险而言，一般由中央政府负责运营管理，并且承担财政兜底的风险，而地方政府无须承担此责任；而对于第二支柱职业年金而言，一般由地方政府提供部分融资和承担管理职责，而中央政府的责任就要相应地降低，主要承担税收优惠和监管的责任，并不直接承担财政兜底责任。而单一制度下，无论中央政府还是地方政府都无力应对人口老龄化产生的财政压力，增加政府破产风险。同样，对于公务员而言，第一支柱基本养老保险承担最低保障职责，发挥雪中送炭的基本功能；第二支柱职业年金承担补充职责，发挥锦上添花的功能。当一个支柱出现问题后，不会影响其他支柱发挥功能，能够有效分散风险。

第二，应建立统一的养老保险制度，碎片化社保制度遗患无穷。碎片化社保制度形成福利攀比，慷慨的待遇水平必然增加社保支出，不公平的制度设计不仅无法实现减少贫困、促进再分配的目标，反而成为普通群众产生不满的根源。在大部分国家，养老金支出水平和居民不满意程度之间存在负相关。而在希腊，养老金支出水平越高，居民不满意程度越高。其背后的原因就是碎片化制度导致待遇水平不公，产生福利攀比心理，彼此对现行养老金制度都不满意，这就是所谓的“不患寡，而患不均”。碎片化社保制度一旦形成和巩固，改革难度加大，改革成本陡升。虽然碎片化社保制度的产生具有客观原因，但是这一因素并不是不可克服的。在一定的政治经济条件下，借鉴外国经验，结合本国实际，完全可以克服碎片化的障碍，建立全国统一的社保制度。

第三，在整合养老金制度过程中，增强公平性仍然是推进改革的突破口，但是要正确理解和处理公平。增强养老金的公平性并不是要求养老金绝对平均，并不是简单地抹平政企之间的待遇差，也不是简单地把公共部门的待遇规则扩展到私人部门，而是强调制度公平和规则公平，在科学设计的基础上实现精算公平和再分配公平。精算公平要求加强缴费和待遇之间的联系，横向上要求缴费相同的参保者获得相同的待遇，纵向上要求缴费多的参保者获得较高的待遇。微观上，精算公平能够激励延迟退休、增加缴费；宏观上，精算公平能够实现基金平衡、避免财政补贴。再分配公平强调减少老年贫困，缩小收入差距，这也是养老金制度的核心目标之一。相对而言，社会保险计划侧重精算公平，而非缴费型计划侧重再分配公平。与此同时，增强公平性，要和发展多层次养老保险制度结合起来。基本养老保险侧重再分配公平，应强调对低收入人群的倾斜；补充养老保险侧重精算公平，应该适当允许差距，以体现个人的不同贡献。

第四，在整合养老金制度过程中，应重视非缴费型养老金发挥的作用。首先，非缴费型养老金有利于避免碎片化、实现全覆盖。缴费型养老保险决定了其待遇水平和就业状况、缴费能力密切相关。对于二元经济结构较为显著的国家而言，为了实现全覆盖的目标，可能需要针对不同群体建立不同的养老保险制度，而非缴费型养老金计划可以使用一个制度实现全覆盖，避免碎片化。其次，非缴费型养老金制度为整个养老保障制度提供了广阔的改革空间。养老保障制度的目标有多个，而且彼此相互冲突。非缴费型养老金最重要的目标是减少老年贫困、实现收入再分配功能。由于非缴费型养老金基本上能够实现这些目标，在设计其他支柱时，政策制定者拥有更广阔的选择空间。例如，其他支柱可以选择名义账户制，加强缴费和待遇之间的精算联系。最后，非缴费型养老金有利于控制财政支出。对于缴费型的社会保险计划，政府的财政补贴并不是必然的，政府的主要责任是运营管理或者监督。对于非缴费型计划，政府必须承担融资责任。建立非缴费型养老金，有利于区分政府在缴费型计划和非缴费型计划之间的责任，能够有效限制财政补贴，在养老金制度和财政补贴之间建立防火墙。(www.xing528.com)

第五，政府为社会保险计划融资的同时应建立有效的三方协商机制。原则上，社会保险计划可以实现完全由私人部门（雇主和雇员）融资，政府只负责运营管理而不提供融资，这是英美等国的情况。但是，当社保基金出现收不抵支时，政府可以提供补贴，实现三方融资，但与此同时，政府必须和雇主、工会建立有效的三方协商机制。三方融资意味着三方共同负担基金支出，共同面对人口老龄化冲击，共同承担改革成本。这就是政府“花钱买机制”，通过“融资”实现建立有效的三方协商“机制”，这是北欧各国的情况。最糟糕的是，虽然政府提供补贴、实现了三方融资，但是却没有建立起有效的三方协商机制。工会等强势部门只能“同甘”，不能“共苦”，导致政府陷入财政补贴的无底洞，这是希腊、法国的情况。

第六，社会保障和福利制度建设要真正实现社会团结这一根本目的，并且要和经济发展水平相适应，避免出现福利赶超现象。例如，希腊等国的福利赶超存在两个问题。一是希腊福利赶超过分重视福利总支出水平，而没有考虑支出结构和支出效果。虽然总支出水平提高了，但是不公平的社保制度使得特权阶层享受更多补贴，因此无法实现收入再分配和社会团结的目的。二是希腊福利赶超超越了经济所能承受的范围，缺乏长期的可持续性。福利制度本质上是一种再分配手段，并不直接创造价值。因此，福利发展水平受制于经济发展水平和劳动生产率等因素。一旦福利支出水平超过经济可承受的范围，必然缺乏长期的可持续性，反而会拖累经济发展。