中国机关事业单位养老保险改革：国际比较研究

正如前一小节提到的，国外公务员养老金制度的发展和改革情况可以概括为“两种模式”和“两个趋势”。“两种模式”是指，根据和私人部门的整合关系，各国公务员养老金制度可以分为分立模式和统一模式。“两种趋势”是指，总的改革趋势是分立模式向统一模式转变，DB型计划向DC型计划转变。目前，中国机关事业单位养老保险改革也应该顺应这两个趋势。相应地，中国机关事业单位养老保险改革面临两个任务，一是消除碎片化，把机关事业单位职员纳入统一的社会养老保险制度中来，二是在此基础上建立DC型职业年金制度。

对于第一个任务，社会各界已有较为充分的讨论，特别是在欧债危机的背景下，相关论述较为全面^[6]。而对第二个任务，特别是对公务员养老金计划从DB型向DC型转变的趋势还缺乏重视。例如，美国作为统一模式的典型国家，其养老金制度受到各界广泛赞誉。但是，这种赞誉主要是针对第一支柱的社会保障计划（OASDI）和联邦政府公务员养老金制度。而第二支柱的美国州和地方政府公务员养老金制度存在很多问题，这些问题值得我们深入思考。除了美国以外，加拿大、英国公共部门职业年金存在的问题也都值得我们思考。

这些国家公务员养老金制度存在的问题主要是第二支柱职业年金问题比较严重，而且这些国家存在的问题较为类似，具有较强的共通性。总体而言，这些国家公务员职业年金债务规模巨大，以美国为例，有的学者认为美国州和地方政府养老金未融资债务（养老金计划总债务减去总资产）规模在4 520亿美元到2.54万亿美元之间，^[7]也有的认为在7 300万美元到4.4万亿美元之间。由此可见公共部门养老金债务规模庞大，同时也表明公共部门雇员获得的养老金权益非常慷慨。

公职人员职业年金制度产生债务危机的原因可以归纳为三个方面。一是这些国家公职人员年龄结构老化，退休人员与在职人员的比例不断攀升，这是最根本的原因。二是职业年金制度设计存在较多问题，主要是待遇水平较为慷慨，过分依赖DB型第二支柱，DC型计划不发达，投资风险较高。三是政治和人为因素对职业年金计划的扭曲和滥用。

首先，在人口老龄化方面，以宣布破产的底特律市为例，随着社会经济的发展和预期寿命的延长，参加养老金计划的在职人数不断下降，而退休人数不断上升。1982年，底特律文职人员养老金计划（GRS）的在职人数为13 730人，而退休人数为10 924，制度抚养比为79.6%（退休人数与在职人数之比），1993年制度抚养比首次超过100%，2011年则高达159.4%。^[8]这意味着1个在职人员需要抚养近1.6个退休人员。而底特律警察和消防员养老金计划（PFRS）的制度抚养比更为严重。1977年，该计划的在职人数为6 728人，退休人数为5 576人，制度抚养比为82.9%，而在1981年该比例就超过了100%，此后持续不断地增加，2012年则高达235.6%。^[9]这意味着1个在职人员需要抚养近2.4个退休人员。由于底特律市的养老金计划主要采取现收现付制，因此制度抚养比的恶化直接威胁该计划的财务可持续性。底特律公职人员养老金计划的制度抚养比远远超过了美国社会保障计划的制度抚养比，后者的制度抚养比从1950年的6.1%增加到目前的34.5%，预计到2027年增加到45.5%^[10]，远低于底特律市养老金计划的制度抚养比。(www.xing528.com)

其次，除了人口老龄化的根本原因以外，这些国家公职人员职业年金制度设计存在较为明显的问题。这些问题主要体现在一是退休年龄较早，往往比国家法定领取基本养老金的年龄都要早；二是待遇水平较为慷慨，特别是待遇水平增长率相对较高，长期积累起来导致养老金债务规模可观；三是过度依赖职业年金，很多公职人员没有参加基本养老保险计划，风险较高；四是DC型规模较小、作用不大，难以分担DB型职业年金的养老负担；五是投资风险过高，面临经济金融危机，投资回报率急剧下降。

最后，除了人口因素、制度设计因素以外，人为的政治干预也影响了公职人员职业年金计划的风险。由于大部分公职人员职业计划采取的是DB型待遇计发方式，养老金的计算方法是计发工资乘以工龄再乘以待遇增长率。因此，很多政府部门雇员会通过增加计发工资或者增加工龄的方法来增加养老金。由于绝大多数养老金计划采用最后3年或者5年的平均工资作为计发基数，因此很多公共部门雇员会通过在临退休前增加工资的方法来增加退休后的养老金。一种常见的方法是把兼职工资计入最后平均工资。例如，很多州的公立学校教师会在社区学院里做兼职，期间获得的报酬也算进最后平均工资中。纽约州检察官办公室的研究发现，当公共部门雇员临近退休时，他们的加班时间会增加50%左右。

面对公职人员职业养老金制度存在的高额债务，公职人员工会等机构较为强势，坚决反对削减其待遇水平；而政府雇员的行为又较为短视，只希望在任期内完成其工作，对公职人员职业年金长期的债务规模不感兴趣；纳税人由于存在信息不对称，很难全面认知公职人员职业年金债务规模对其影响，因此推动改革的动力也不足。

在改革方面，各国公务员职业年金的改革也显得异常艰难。以英国公共部门职业养老金改革为例，改革的主要模式仍然属于参数式改革，即针对DB型计划的三个参数进行改革：基准工资、待遇增长率和工作年限。在改革基准工资方面，主要的措施是把最后工资计划改成平均工资重估计划，以降低基准工资；在待遇增长率方面，主要措施是调低增长率，改革前，警察服务期的第一个二十年的增长率为六十分之一（1.67%），超过二十年的增长率为三十分之一（3.33%）；改革后，对于新入职的警察，其养老金待遇的增长率统一为七十分之一（1.43%）。除了这些改革措施外，另外重要的改革办法就是提高退休年龄和提高缴费率。即使政府采取的是参数式改革措施，但是这些改革措施仍然受到公共部门的强烈抵制，英国甚至发生了近30年来规模最大的罢工事件，由此可见DB型职业年金改革的艰难。