国外公职人员养老金制度问题及国际比较

随着全球范围内人口老龄化的到来，世界各国公职人员养老保险制度也掀起了改革的热潮。究其改革的原因，无非体现在以下三个方面。

1.公职人员养老保险制度使得政府财政不堪重负

公职人员养老保险制度加重了政府财政负担，主要体现在以下几个方面。一是无论是退休年龄、服务期限、替代率还是待遇水平增长率，公职人员计划都要比私人部门的优厚。而且，在大多数国家，公职人员预期寿命比私人部门的更长。二是公职人员计划中现收现付程度高、积累程度低，导致政府财政压力不断增大。例如，在世界各国公职人员计划中，大约不到1/4的国家采取积累制；而在私人部门，一半多的国家采取了积累制。三是公职人员养老金待遇调整的任意性较大，政府无法有效约束支出。根据一些学者的研究，在被调查的31个国家中，有22个国家的政府可以自由调整养老金待遇水平，约占总数的71%；只有9个国家根据工资或者价格增长率调整之。四是公职人员计划的缴费主体不明确、缺乏透明性。在实行现收现付制的国家中，大约1/4的国家没有明确缴费主体。政府往往不得不出面，通过政府财政为公职人员养老金买单。五是分立计划使得管理成本居高不下，无法实现规模经济。养老保险制度中的账户信息记录、缴费收集和待遇支付等管理活动具有典型的规模经济和范围经济。

公职人员养老金计划产生的财政压力具有以下特点：一是与发达国家相比，公职人员计划对发展中国家产生更大的财政压力。以公职人员养老金支出占GDP的比重来衡量，OECD国家的数值大于发展中国家。发展中国家税基狭窄，因此，若从养老金支出占财政收入的比重来观察，发展中国家财政压力更大。在14个OECD发达国家中，公职人员养老金支出占财政收入的平均比重是4.9%，最大值是奥地利的8.3%，最小值是丹麦的2.3%。在22个发展中国家中，公职人员养老金支出占财政收入的平均比重是6.8%，最大值是巴西的14%，最小值是墨西哥的2.5%。在其他发展中国家，印度（2004年）、斯里兰卡（2002年）、土耳其（2003年）、突尼斯（2002年）和马拉维（1999年）五国公职人员养老金支出占财政收入的比例都超过了10%。^[3]。

二是与私人部门相比，公职人员计划产生更大的财政压力。数据表明，在绝对量上，无论隐性债务还是当前养老金支出，公职人员计划产生的财政压力都小于私人部门。但是考虑到人口规模，公职人员计划产生更大的财政压力。例如巴西，每当公职人员养老金计划覆盖率增加1%，隐性债务占GDP的比重就增加46%，而私人部门的隐性债务只增加10.5%，前者是后者的4.4倍。同样地，伊朗、韩国、菲律宾和土耳其都表现出了类似的规律：覆盖率每上升1%，公职人员计划产生的隐性债务是私人部门的2到5倍。以养老金当前支出占GDP的比重来衡量，也可以得出类似的规律。

与统一模式相比，分立的公职人员计划产生更大的财政压力。研究表明，在分立模式和统一模式之间，公职人员养老金支出占GDP的比重相差不大，分立模式甚至比统一模式还要略微低一些。但是，以养老金支出占财政收入的比重来衡量，就可以发现分立模式产生更大的财政压力，两者相差1.73个百分点^[4]。(www.xing528.com)

2.分立的公职人员养老保险制度阻碍劳动力流动

分立的养老金计划，特别是非积累制的计划，便携性差。公职人员退出政府部门后，养老金权益无法转移，遭受损失。分立模式阻碍了劳动力流动，扩大了对劳动力市场的扭曲效应，抬升了失业率，损害了一国经济增长潜力，美国和欧洲大陆国家劳动就业的巨大反差就是很好的例子。美国劳动力市场具有较强的灵活性、较低的失业率，而欧洲大陆国家劳动力市场十分僵硬，并且失业率居高不下，造成诸多社会问题。

3.分立的公职人员养老保险制度有失公平

公职人员养老金计划在退休年龄、服务期限、替代率、待遇增长率等方面都比较优厚，容易引发私人部门的不满，影响社会和谐。分立计划容易导致各个部门相互攀比，使得养老金支出螺旋式上升，增加了改革难度。法国近年来重复出现公职人员罢工，很大程度上是分立的公职人员计划造成的。