中国机关事业单位职业年金改革，国际比较研究

在统一参加城镇职工基本养老保险的基础之上，建立机关事业单位职业年金，既是建立多层次养老保障的需要，也是顺利推动机关事业单位养老保险改革、保持改革前后待遇水平平稳过渡的需要，能够更好地满足机关事业单位职工的差异化需求。

1.已经取得的改革进展

2015年3月，国务院办公厅关于印发了《机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）对机关事业单位职业年金制度做了规定。这些规定有以下几个特点。首先，该办法规定了职业年金缴费比例。职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担。单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，由单位代扣。单位和个人缴费基数与机关事业单位工作人员基本养老保险缴费基数一致。根据经济社会发展状况，国家适时调整单位和个人职业年金缴费的比例。单位和个人合计缴费比例为12%，该比例一方面不会加重单位和个人缴费负担，另一方面考虑投资收益，该缴费比例能够保障职工退休后获得满意的替代率。

其次，该办法规定了职业年金账户管理方式。职业年金基金采用个人账户方式管理，个人缴费实行实账积累。对财政全额供款的单位，单位缴费根据单位提供的信息采取记账方式，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，工作人员退休前，本人职业年金账户的累计储存额由同级财政拨付资金记实；对非财政全额供款的单位，单位缴费实行实账积累。实账积累形成的职业年金基金，实行市场化投资运营，按实际收益计息。

职业年金基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则，保证职业年金基金的安全性、收益性和流动性。职业年金基金的具体投资管理办法由人力资源社会保障部、财政部会同有关部门另行制定。

在单位缴费方面，财政全额供款和非财政全额供款方面存在较大差异。前者的单位缴费根据单位提供的信息采取记账方式，后者的单位缴费实行实账积累。这意味着对于全额财政拨款单位，建立职业年金并不会立即增加单位的缴费压力，但是这只是把压力推到了未来，实际上并没有消除单位缴费压力。而且，由于财政全额拨款单位和非财政全额供款单位缴费不同，这也会阻碍劳动力流动，人为提高劳动力流动成本。

再次，该办法规定了职业年金领取办法。符合下列条件之一的可以领取职业年金：（一）工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，由本人选择按月领取职业年金待遇的方式。可一次性用于购买商业养老保险产品，依据保险契约领取待遇并享受相应的继承权；可选择按照本人退休时对应的计发月数计发职业年金月待遇标准，发完为止，同时职业年金个人账户余额享有继承权。本人选择任一领取方式后不再更改。（二）出国（境）定居人员的职业年金个人账户资金，可根据本人要求一次性支付给本人。（三）工作人员在职期间死亡的，其职业年金个人账户余额可以继承。未达到上述职业年金领取条件之一的，不得从个人账户中提前提取资金。

2016年9月政府公布了《职业年金基金管理暂行办法》（人社部发〔2016〕92号），该暂行办法对职业年金管理过程中涉及的管理各方的权利、义务以及职业年金的投资管理做了详细规定。该暂行办法共分为七章，具体包括总则、管理职责、基金投资、收益分配及其费用、计划管理即信息披露、监督检查和附则七个方面。总体而言，该暂行办法和企业年金的管理规定较为相似，不同之处在于职业年金引入了代理人机制。代理人是指代理委托人集中行使委托职责并负责职业年金基金账户管理业务的中央国家机关养老保险管理中心及省级社会保险经办机构。代理人的主要职责是负责代理委托人与受托人签订职业年金计划受托管理合同，此外代理人主要承担了账户管理人的角色，具体职责包括设立独立的职业年金基金归集账户，归集职业年金缴费，账实匹配一致后按照职业年金计划受托管理合同约定及时将职业年金基金归集账户资金划入职业年金基金受托财产托管账户，确保资金完整、安全和独立等。由此可见，代理人在职业年金管理中发挥着重要作用。

2.还需要改进和细化的地方

第一，尽快统一职业年金和企业年金的名称，统一称为职业养老金^[2]，实现统一的监管制度。在中国语境下，职业年金专指机关事业单位职工第二支柱的补充养老保险，而企业年金专指企业职工第二支柱的补充养老保险。从名称上，职业年金和企业年金仍然以身份职业作为划分标志，这和我国社会保险改革发展的趋势相违背。近二十年来，我国社会保险改革的大趋势是弱化身份特征，强调公民权益平等。此前基于身份特征的社会保险制度逐步被替代为更加强调公平平等的社会保险制度。例如，此前分别建立的新型农村养老保险和城镇居民养老保险，现在统一称之为城乡居民养老保险制度。此前出现的城镇职工、公务员、事业单位职工养老保险，甚至曾经酝酿的农民工养老保险，这些基于身份特征的养老保险制度逐步统一为职工养老保险制度。因此，在第二支柱补充养老保险方面也不应该基于身份不同而采取不同的名称，可以将机关事业单位和企业第二支柱补充养老保险统称为职业养老金，为了区别两类制度，针对机关事业单位的可以称之为公共部门职业养老金，针对企业的可以称之为私人部门职业养老金。之所以把年金改为养老金，是为了更准确地区分年金（Annuity）和养老金（Pension）的概念。年金是指每隔一定相等的时期，收到或付出的相同数量的收入流，一般专指保险公司等金融机构提供的年金保险产品。养老金是对退休收入的统称，可以是年金产品，也可以是一次性给付（Lump sums），也可以是按计划的给付（Drawdown or Programmed withdrawals），或者是这三者的某种混合。在统一名称之后，在制度运行过程中，应该接受统一的监管制度，更有利于机关事业单位职业年金健康发展。(www.xing528.com)

第二，对于财政全额供款的单位，单位缴费部分应该尽快计实，和非财政全额供款单位一样，实行实账积累制度。财政全额供款单位中的单位缴费部分采取记账制，短期内有利于减轻财政压力，推动改革尽快启动。但是，长期来看，这种做法隐藏较大风险，增加制度管理成本，不利于劳动力流动。除此之外，由于制度不统一，实账积累和虚账记账并存，导致收益率存在较大差异，形成新的不公平，为将来新一轮改革埋下导火索。例如，一些东部发达省份已经规定对于财政全额供款单位的单位缴费部分采取实账积累制^[3]。这样的结果会导致一些省份采取实账积累制，另一些省份采取的是虚账制，制度不统一，不仅增加了经办难度，而且导致各个地区职业年金收益率存在较大差异。长期来看，实行实账积累制的投资回报率会超过虚账的记账利率。如果政府采取较低的记账利率，会导致参保职工不满；如果政府在压力之下采取较高记账利率，又会增加财政负担，使得政府陷入进退维谷的境地。将来，为了解决两者公平性的问题，不得不进行二次改革。为此，应该尽快将单位缴费部分的记账改为实账积累。

第三，机关事业单位职业年金的发展需要获得税收优惠的支持，特别是采取年金方式领取的应该给予更大程度的税收优惠。根据财政部、人力资源社会保障部和国家税务总局下发的《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税［2013］103号）的规定，个人根据国家有关政策规定缴付的年金个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除；单位缴费部分在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。该文件还规定年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税，但是在领取阶段缴纳个人所得税。103号文的相关规定建立起了中国企业年金、职业年金的EET税收模式。但是，在领取阶段，政府应该通过税收优惠鼓励个人购买年金产品。年金产品是一个长期的支付流，能够较好地应对长寿风险。因此，对于那些将账户积累额直接一次性购买年金产品的个人，可以免征所得税，当领取年金时，可以适当减半征收个人所得税。这样，通过税收优惠的形式鼓励退休人员购买年金产品，以更好地应对长寿风险。

第四，机关事业单位职业年金的制度设计应该反映事业单位的职业特点，具有自身特色。根据《职业年金基金管理暂行办法》，职业年金基金采取集中委托投资运营的方式管理，其中，中央在京国家机关及所属事业单位职业年金基金由中央国家机关养老保险管理中心集中行使委托职责，各地机关事业单位职业年金基金由省级社会保险经办机构集中行使委托职责。代理人可以建立一个或多个职业年金计划。考虑到事业单位的多样性，可以适当采取更加灵活的委托管理模式。例如，根据事业单位职工教育水平较高、专业技术人员丰富的特点，受托模式可以采取理事会受托模式，也可以采取法人受托模式。理事会受托模式是指举办职业年金计划的单位和参加该计划的职工将职业年金基金的管理权和相关事务委托给单位内部年金理事会，由其行使处置和管理职业年金基金的相关职责。一般而言，职业年金理事会由单位代表和职工代表等人员组成，也可以聘请单位以外的专业人员参加，其中职工代表不少于三分之一。理事会应当配备一定数量的专职工作人员。职业年金理事会中的职工代表和单位以外的专业人员由职工大会、职工代表大会或者其他形式民主选举产生。单位代表由单位方聘任。理事任期由职业年金理事会章程规定，但每届任期不得超过三年。理事任期届满，连选可以连任。另外，还可以根据行业特点建立行业集合计划，在计划类型、缴费水平、待遇水平、便携性方面具有更多的灵活性和行业特点。

第五，细化职业年金基金投资管理办法，适当提高股票投资比例，引入合格默认投资工具。中国职业年金基金实行完全积累，因此投资运营是关键一个环节。据测算，在缴费收入和投资收入相同的情况下，如果投资收益率从4%增加到5%，那么这意味着投资收入增加25%，或者缴费负担下降25%，故职业年金投资运营的意义重大。根据《职业年金基金管理暂行办法》，职业年金投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于投资组合委托投资资产净值的30%。考虑到职业年金投资的长期性，可以适当提高股票投资比例，特别是针对那些距离退休时间还较长的群体。提高股票投资的比例应该遵循循序渐进的原则，在初期可以提高到40%，最终提高到50%至60%左右。为了更好地平衡职业年金的风险和收益，应该引入合格默认投资工具（QDIAs），大力推广目标日期基金（Retirement Date Funds）或者生命周期基金（Life Cycle Funds）。鼓励员工根据年龄选择一个最接近退休日期的基金，在初期可以增加股票权益类投资，随着退休日期的临近，逐步减少股票投资，增加固定收益类投资，使得投资风险、收益和退休年龄之间实现最优匹配。总之，职业基金投资管理应当遵循谨慎、分散风险的原则，充分考虑职业年金基金财产的安全性、收益性和流动性。

第六，机关事业单位职业年金应该完善内部治理结构、保持信息透明。事业单位职业年金的资产安全和适当的投资回报率对保障退休职工生活、促进职业年金发展至关重要。完善的内部治理结构是实现这一目标的基本条件。首先，保障事业单位职业年金资产的独立性，这是建立良好治理结构的前提。职业年金基金财产独立于机关事业单位、各级社会保险经办机构、受托人、托管人、投资管理人和其他为职业年金基金管理提供服务的自然人、法人或者其他组织的固有财产及其管理的其他财产。其次，合理设置分权构架、提高信息披露程度、增强管理决策透明度是建立良好治理结构的重要内容。在理事会受托模式下，理事会成员的组成应该具有广泛的代表性。在法人受托模式下，代理人、受托人、账户管理人和投资管理人应该各司其职，分权制衡，相互配合。最后，相关利益群体的广泛参与是建立良好治理结构的重要保障。事业单位职业年金的决策机构应该具有广泛的代表性，使得不同群体能够充分表达意见和利益，为不同群体提供争取利益的合法平台。只有这样才能保证职业年金管理制度、投资政策的一致性和长期性，为保障参保人权益奠定制度基础。

【注释】

[1]http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2016 − 07 − 26/doc-ifxuifip3321397.shtml？cre=sinapc&mod=g&loc=4&r=15&doct=0&rfunc=100&tj=none.

[2]这一做法得到了一些前政府官员和学者的支持。例如，中国社会保险学会会长、人力资源和社会保障部前副部长胡晓义认为中国养老保险第二层次可以统称为职业年金，而不分机关、事业、企业。具体参见：胡晓义.序言：第3页［M］// 郑秉文.中国养老金发展报告2016.北京：经济管理出版社，2016.

[3]浙江省2015年出台的政策（浙人社发【2015】153号）已经决定职业年金单位缴费部分实行实账积累。据预测，将来东部发达省份还会有更多的省份采取实账积累。参见郑秉文.中国养老金发展报告2016［M］.北京：经济管理出版社，2016：18.