中国机关事业单位养老保险改革：国际比较及成果

理解中国养老保障制度发展变迁的第三个视角就是劳动力市场的变迁。中国养老保险制度经历了从安置下岗职工到适应劳动力流动的转变。

1.安置下岗职工

养老保险制度并不是独立的制度，是和整个社会经济体制密切相关的。20世纪90年代，中国确立了社会主义市场经济体制，在此过程中，国有企业进入了改革、改组、改制、“减员增效”的关键阶段，如何安置“下岗分流”职工成为当时社会保障制度的一个重要内容。

1998年以后，中国政府在社会保障领域采取了“两个确保”和“三条保障线”的重大举措，以保证国企改革和经济转轨的顺利推进。“两个确保”的第一确保是，确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由该中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方共同筹集。第二个确保是，确保离退休人员基本养老金按时足额发放。为保证“两个确保”的实施，中国政府提出了与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策，即国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障。

“两个确保”和“三条保障线”有效保障了3 000多万国有企业下岗职工的基本生活，帮助2 800多万下岗、失业人员实现再就业，保障了3 000多万企业离退休人员养老金按时足额发放^[17]。在此过程中，社会保障制度建设也有新的突破，诸如建立了中央财政补助基本养老基金支付缺口、基本养老保险社会化发放和企业退休人员社会化管理的机制。这些管理机制对中国养老保险制度的发展具有深刻影响。

2.适应劳动力流动(www.xing528.com)

经过近二十年的发展，中国劳动力市场已经发生了很大变化，如果说20世纪90年代安置下岗职工是政府工作的重点，那么进入21世纪以来，劳动力的大规模流动与基本养老保险关系转移接续问题已经成为当前社保工作的难点和热点问题。根据国家卫生和计划生育委员会发布的数据，截至2013年底，全国流动人口达2.45亿人。这意味着，全国有超过18%的人口离开本地或本省在外生活^[18]。大规模的人口流动是中国当前劳动力市场的显著特征，对中国经济发展、社会结构变迁具有重要意义。

长期以来，基本养老保险转移接续存在较多问题，特别是跨省级统筹范围流动就业的，转移接续更加困难。其体制方面的原因主要包括养老保险统筹层次不高、基金地方管理、财政“分灶吃饭”等。此外，一些省份在地方立法中对跨省流动就业人员养老保险关系转移设置了一些限制条件，诸如限制户籍、限制年龄以及不承认视同缴费年限等，导致跨省流动养老保险关系转移接续困难，部分参保人员到达退休年龄领不到养老金，农民工则多数选择退保。在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达 95%以上，2007年，深圳共有493.97万人参加基本养老保险，退保的人数多达 83万人。

为了解决转移接续难问题，人力资源和社会保障部、财政部于2009年下发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国办发〔2009〕66号）。该办法的主要内容是当参保人员跨省级统筹范围异地流动就业时，除按现行政策转移个人储存额本息外，再按照实际缴费工资总和12%的比例转移统筹基金，实现参保人员在哪里就业就在哪里参保缴费，其养老保险关系可转移接续，到达国家规定的退休条件时能够享受养老金待遇。

虽然中国已经颁布了转移接续的暂行办法，但是转移接续问题非常复杂，涉及多方面的利益关系，实际执行效果还不尽如人意，与跨地区就业人群的转移接续需求还存在较大差距。中国基本养老保险转移接续难的原因包括几个方面。首先是统筹层次低，导致不同地区支付压力大小不一，统筹层次低还导致地方利益博弈，养老负担较重的省份和较轻的省份对全国统筹的态度不一样，统筹层次低也导致转移接续管理成本高。其次，在现行“分税制”财政体制下，养老保险基金的统筹调剂与财政“分灶吃饭”体制存在矛盾。第三，在管理体制上，资金精算技术有待提高，信息技术和信息系统有待完善，法律制度和配套措施有待健全。

党的十八大报告中提出社会保障制度要“适应流动性”，十八届三中全会进一步指出要“完善社会保险关系转移接续政策”，这充分表明完善转移接续办法、适应流动性是中国社会保障制度改革和建设的重点和难点工作。结合党的十八届三中全会提出的“完善个人账户制度”，中国基本养老保险制度应该改革统账结合制度，实现制度创新，以更好地适应流动性的要求。