中国养老保险改革：解决短期矛盾的三个措施

中国基本养老保险制度改革的方向是围绕着筹资模式展开探索的^[11]，这充分表明短期矛盾主要是筹资不足、基金缺钱。当时养老保险制度改革需要配合国企改革、安置下岗职工，而在此背景下养老保险基金严重匮乏、存在较大缺口，因此“缺钱”是统账结合制度建立初期面临的最大问题。为了解决这一短期矛盾，相应的改革措施主要有三个：挪用个人账户、做小做实个人账户、扩大征缴面。

1.挪用个人账户

统账结合制度设立之初，统筹账户和个人账户应该分开管理，统筹账户实行现收现付制，而个人账户实行完全积累制。但是在实际运行过程中，由于社保基金缺钱，各级政府为了确保当期养老金发放，不得不挪用个人账户，导致个人账户积累的目的落空，统账结合的制度目标难以真正落实。

根据《中国养老金发展报告2016》的最新数据，2015年底中国基本养老保险基金收入为2.93万亿元，支出为2.58万亿元，累计基金结余为3.53万亿元；基本养老保险个人账户记账额是4.71万亿元，比2014年增长15.06%，做实账户的是3 274亿元，比2014年减少了34.53亿元^[12]。由此可见，个人账户的记账金额不断增加，而做实金额却在不断下降，而且个人账户基金支出也在不断上升，这些趋势都对统账结合的制度设计提出了挑战。

2.做小做实个人账户

为了发挥个人账户制的积累功能，面临个人账户空账，做实自然成为下一个政策目标。由于完全做实个人账户存在较大困难，政府采取了做小做实、逐步做实的策略。为此，2000年，辽宁省进行完善城镇社会保障体系试点，开始做实个人账户；2003年，在黑龙江和吉林两省进行扩大做实；2006年起又将试点改革扩大到除东三省之外的天津、上海、山东、山西、湖北、湖南、河南和新疆。个人账户规模从最初1995年的16%下降到1997年的11%、2005年的8%；做实规模辽宁省选择的是8%，而且很多省份是从3%开始做实。因此，从这个角度而言，账户规模逐步缩小，不仅仅是公平与效率价值观念的变化，更重要的是做实财政压力所致。试点做实历程和情况如表2.2所示。

然而，做实的结果是扩大覆盖面的省份越来越多，空账反而越来越大。当期支付缺口压迫之下，自2009年起，辽宁省经请示国务院同意，暂从做实个人账户中借款，以确保养老金按时足额发放，并按每年度个人账户运营收益率计息。辽宁省再次挪用个人账户，标志着做小做实方案在现实中无法实现。在2013年十八届三中全会决议中，提出“完善个人账户制度”，这标志着政府基本放弃了“做实”个人账户的目标。

表2.2　试点做实历程和个人账户规模变化情况(www.xing528.com)

续表

资料来源：作者根据相关资料整理。

3.扩大征缴面

对于现收现付制养老金制度而言，扩大征缴面。让更多的职工参保是缓解基金短缺的一个重要策略。在20世纪90年代，由于国有企业改革，劳动力所有制结构发生巨大变化，新增劳动力难以进入旧的体制内，导致基本养老保险制度内职工对退休人口的赡养率迅速恶化，1995年，全国就业人口赡养比为5.1：1，集体企业为4.9：1，国有经济为4.6：1，而其他所有制经济仍然高达12.2：1^[13]。在这种赡养率差异的情况下，政府有着强烈的动力来扩大覆盖面，让其他所有制职工加入养老保险制度中来，以缓解资金压力。扩大覆盖面具有多重意义，诸如从权利保护的角度而言，有利于保障职工权利，从国企改革的角度而言，有利于减轻国企改革的阵痛，但是从扩大资金来源的角度而言，无疑对缓解养老保险基金压力发挥了重要作用。

经过各级政府坚持不懈的努力，中国基本养老保险参保扩面工作取得了显著成效。1989年，全国参加城镇职工基本养老保险人数为5 710.3万人，其中参保职工为4 816.9万人，参保离退休人员为893.4万人；2015年，全国参加城镇职工基本养老保险人数达到3.64亿人，参保职工为2.62亿人，参保离退休人员为9 141.93万人。

综上所述，针对短期矛盾基金缺钱的问题，从短期来看，基本解决了缺钱的问题，基本养老保险基金结余每年还在增加；但是从长期来看，特别就统账结合制度当初设计的目标而言，个人账户空账运行，没有实现最初积累制的目的，导致这个问题的原因是制度设计之初并没有解决好转轨成本的问题，政府试图依靠养老保险制度本身来慢慢消化解决这个问题，实践证明，这个思路是行不通的。但是，在扩大征缴面的过程中，让更多的职工参加基本养老保险，这无论是对职工本人还是对养老保险制度建设而言都是非常了不起的工作。