中国机关事业单位养老保险改革，二元经济结构与社会保险之矛盾

1.利益群体理论

利益群体是指人们由于某种特定的经济利益、政治利益或社会利益等因素的吸引而组成的群体。利益群体理论不同于利益集团理论。利益集团理论（The Theory of Interest Group）是西方公共选择学派的一个理论分支。利益集团又称压力集团，就是那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。利益集团的成员可以是普通公民、非营利性组织、公共部门组织，也可以是寻利的厂商。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。当然我们不能简单地套用所谓利益集团理论来解释我国事业单位养老保险制度改革，但就事业单位作为社会群体中的一个子群体而言，有其自身的组织结构、利益诉求、行动逻辑，而且事业单位和机关单位、企业单位在养老保险制度方面有着千丝万缕的联系，三者之间在养老保险制度改革过程中也存在着相互影响、相互制约的关系。因此，利益群体理论不妨为事业单位养老保险制度改革研究提供一个新的视角和思路。

借鉴利益群体理论，首先要承认不同的群体有不同的利益诉求。在不同机制下，这种利益诉求不仅在于待遇水平的高低问题，而且在此基础上还形成了公平性的问题，形成了福利攀比的问题。机关单位、事业单位和企业单位有关养老金待遇差的问题，就是典型的一个福利攀比现象。很多人认为，大家青年时在不同的岗位都为社会主义作出了贡献，而年老退休时养老金待遇水平不应该差别太大。这种群体利益诉求是非常明显的。从事业单位养老保险制度历史起源和发展沿革来看，事业单位养老保险制度和机关单位养老保险制度同根同源，但是在其发展过程中又多次和机关单位养老保险制度分离，在20世纪70年代末期正式确定和机关单位养老保险制度区别开来，而且进入20世纪90年代以后，一部分事业单位纷纷改制为企业，其养老保险制度又逐步向企业并轨。因此，从制度发展演变的角度来看，事业单位养老保险制度和机关单位、企业养老保险制度具有较高的关联度，这是待遇水平存在相互攀比的制度基础。而且从人员流动的角度而言，很多人员在机关单位、事业单位和企业单位之间相互流动，在计划经济时代，这种流动并不是个人自愿选择的结果，往往是政府组织安排分配的结果。由于政府在意识形态中强调“只有分工不同，没有地位高低之分”，但是在这一口号下，人们却发现虽然是“地位没有高低之分”，但是“养老金待遇却有多寡之别”，这造成了很多人员的不满。这是对于待遇水平存在相互攀比的心理基础。而在西方，虽然很多国家公共部门养老金待遇水平要高于私人部门，但是这种攀比现象几乎不存在。很多西方学者和政府官员认为，公共部门养老金待遇水平和私人部门不能简单攀比，正如“桃子”和“梨子”不能简单比较一样。这是因为西方国家劳动就业的市场化程度较高，个人进入公共部门就业还是私营部门就业，这是个人选择的结果，因此自然能够接受养老金待遇水平存在差异的结果。因此，中外公共部门和私人部门养老金待遇差距产生的影响具有不同的机制。

2.碎片化理论及其成因分析

利益群体理论在社会保障领域的显性形式就是碎片化社会保障制度。碎片化社会保障制度是指一个国家的社会保障体系中多种制度并存，各种社会保障制度以不同的方式运行，并由此导致不同的人群以不同的方式享受不同的社会保障待遇。这导致社会保障制度在保障对象、保障标准、待遇水平、管理机制和经费来源等方面存在不统一的现象^[52]。碎片化社保制度导致诸多的社会经济问题，这主要体现在以下三个方面：碎片化的社保制度使得事业单位等公共部门的待遇水平较为优厚，使得政府财政不堪重负；碎片化的社保制度阻碍劳动力流动，扩大了社保制度对劳动力市场的扭曲效应；碎片化的社保制度有失公平，影响社会和谐。

碎片化社会保险制度广泛存在于世界各国之中，即使在发达的经合组织国家（OECD），大约一半的国家具有碎片化社保制度的特征。碎片化社保制度的建立和持续存在具有深刻的经济、社会和政治原因，总体而言可以概括为以下几个方面。

一是二元经济结构和社会保险性质之间的矛盾。社会保险是一种建立在缴费基础之上的社会保障制度，因此社会保险最容易覆盖那些具有稳定工作和稳定收入的人群。相对而言，社会保险计划很难覆盖那些工作流动性较大、收入不稳定和收入较低的农民、灵活就业人员。这些人群在二元经济结构特征明显的国家中所占比重较高，也是对社会保障需求最为迫切的群体。因此，政府为了实现全覆盖的目标，往往为这些群体设计单独的计划，再加上历史上已经存在的单独计划，碎片化的社保制度就逐步形成了。同时，由于社会经济发展不平衡，政策制定者往往希望通过逐步发展和改革来消除碎片化。但是，碎片化制度一旦形成就会出现路径依赖，久而久之就积重难返，很难消除和改革。(www.xing528.com)

二是缴费型社会保险和非缴费型社会保障计划之间的矛盾。社会保险计划是社会保障制度的重要内容，但不是唯一内容，因为还存在多种多样的非缴费型社会保障计划，诸如家计调查型的救助计划和普惠制的福利计划（诸如社会养老金）。缴费型社会保险和非缴费型社会保障之间存在根本的区别。在资金来源上，一个设计良好的社会保险计划本质上是私人部门融资，而非缴费型保障计划是由国家通过一般税收融资。在功能上，社会保险计划侧重稳定收入和平滑消费，而非缴费型保障计划侧重贫困救济和收入再分配。在管理运营上，无论是缴费型社会保险计划还是非缴费型社会保障计划一般都是由政府管理，可以由一个部门集中管理，也可由不同部门分散管理。为了实现全覆盖的目标，政府混淆了缴费型社会保险和非缴费型社会保障计划之间的区别，错配了二者的功能，寄希望于社会保险计划实现全覆盖，因此不得不建立碎片化的制度，通过打补丁的方式实现全覆盖。因此，政府忽略了非缴费型社会保障计划在全覆盖进程中的重要作用。

三是养老保险改革历史遗产和新制度建设之间的矛盾。对于很多转轨国家而言，由于在实行计划经济时代，职工养老保险没有个人缴费，因此其退休后没有养老金积累。在实行市场经济以后，在职职工面临双重缴费的压力。在职职工不仅需要为自己的养老保险缴费，而且需要为已经退休但没有缴费积累的老人缴费。这是因为新旧制度转型之间存在着转型成本，而政府在设计新的养老保险制度过程中，对转型成本没有一次性支付，而是希望通过提高缴费率的方式逐步消化。这种解决方式有利于减轻政府财政压力，但是缺点是使得转型期过长，缴费率长期居高不下。极高的缴费率又阻碍了非正规就业部门人员的参保，使得城镇职工养老保险的扩面工作受到限制，不得不另起炉灶，为其他群体单独建立养老保险制度。

四是劳动力流动和制度固化之间的矛盾。在计划经济时代，劳动力流动规模较小，社会身份基本固定，社会流动的渠道相对较小、管理严格，因此针对不同人群分别建立养老保险制度具有可行性。但是，随着市场经济的不断完善和纵深发展，各国劳动力流动越来越频繁，规模越来越大，职业转化越来越频繁，社会身份也不是固定的了。因此，在这种情况针对不同人群建立养老保险制度，使得制度运行的成本大大增加，参保人的权益也容易受到损害。

五是政府官员追求短期政绩和制度长期建设之间的矛盾。政府官员为了追求短期的政绩，为了尽早实现全覆盖，积极推进碎片化制度建设，而不考虑制度的长期建设。二元经济结构和社会保险性质之间的矛盾为建立碎片化制度提供了借口。与建立统一的社保制度相比，为不同的群体分别建立社保制度更容易，可以更早地实现全覆盖的目标。而碎片化制度将可能产生的危害以及将来改革的难度，往往不为政府官员所重视。因此，这是碎片化制度产生的一个内在激励机制。

六是正规就业部门利益制度化和弱势群体利益边缘化之间的矛盾。碎片化建立之初是为了实现全覆盖，有利于保护弱势群体的利益。但与此同时，碎片化也就把正规就业部门的既得利益制度化了。因此，碎片化的本质就是正规就业部门利益的制度化。碎片化是实现这一目的的载体。静态上，正规就业部门利益的制度化必然导致福利水平慷慨、待遇水平不公、减贫效果较差。动态上，正规就业部门利益的制度化必然导致艰难的改革。任何试图损害正规就业部门既得利益的改革都很难实施。由于弱势群体的利益边缘化，他们缺乏渠道和机制维护自己的权益。弱势群体的人数虽然多，但是比较分散，集中度不高，组织化程度不高，因此在利益争夺过程中总是处于劣势。

总之，碎片化社保制度的产生和持续存在既有二元经济结构的客观因素，也有混淆缴费型社会保险和非缴费型社会保障计划的主观因素，还有养老保险改革历史遗产和新制度建设之间的矛盾，同时还存在政治制度导致的逆向激励因素，其本质就是正规就业部门利益的制度化。虽然碎片化社保制度在特殊时期具有一定的积极意义，诸如满足不同人群的不同需求、具有灵活性的特点、调动多方力量完善社会保障制度，但是总体而言，碎片化社保制度产生了诸多问题。在社会保障制度深入改革的过程中，消除碎片化、建立统一的社保制度成为一个重要的发展趋势。