中国机关事业单位养老保险改革及国际比较

总体而言，目前中国机关事业单位养老保险制度的参保人数不断增加，待遇水平稳定提高，基金规模不断增大。但是，随着人口老龄化的到来和分立制度模式的不断加强，中国机关事业单位养老制度老年抚养比不断攀升，基金财务状况不断恶化，缺乏可持续性；与此同时，机关事业单位养老保险待遇水平与城镇企业职工待遇水平差距较大，影响社会和谐。

随着养老保险制度改革的推进，机关事业单位人员参加城镇职工基本养老保险的人数不断攀升，从1999年的762.4万人增加到2013年的2 168.8万人，其中在职职工从1999年的642.6万人增加到2014年的1 598.7万人，离退休人员从1999年的119.8万人增加到2014年的579.8万人。机关事业单位基本养老保险待遇水平也有了较快增长。在统筹范围内，1999年机关月平均离退休费用为721元，事业单位为725元，2014年分别上涨到2 668元和2 695元。

机关事业单位基本养老保险基金收支和累计结余也都有了大幅增长。2000年机关事业单位基本养老保险基金收入为189.8万元，支出为145.4万元，累计结余为186.1万元；2014年基金收入为2 004.2万元，支出为1 907.4万元，累计结余为1 173.7万元；2018年基金收入为1 377.5亿元，支出为13 144.3亿元，累计结余为3 410亿元^[4]。

虽然中国机关事业单位基本养老保险参保人数、待遇水平和基金收支规模都有大幅增加，但是这种碎片化养老保险制度导致诸多的社会经济问题。这主要体现在以下三个方面：碎片化的社保制度使得事业单位等公共部门的待遇水平较为优厚，使得政府财政不堪重负；碎片化的社保制度阻碍劳动力流动，扩大了社保制度对劳动力市场的扭曲效应；碎片化的社保制度有失公平，影响社会和谐。碎片化养老保险制度改革的缺陷和问题是推动并轨改革的最根本原因。但是，并轨改革何时开展和改革力度仍然受到多方面因素的影响。

首先，事业单位等公共部门优厚的待遇水平使得政府财政不堪重负。理论上，机关事业单位等公共部门待遇水平较为优厚，其对政府财政造成的财政压力主要体现在以下几个方面。其一，无论是退休年龄、服务期限、替代率还是待遇水平增长率，公共部门养老金计划都要比私人部门的优厚。据调查，在发展中国家，公共部门职员预期寿命比私人部门的更长。这些因素都导致公共部门养老金支出规模庞大。其二，公共部门养老保险计划中现收现付程度高、积累制程度低，这是导致政府财政压力不断增大的重要原因。例如，在世界各国公共部门养老金计划中，大约不到1/4的国家采取积累制；而在私人部门，一半多的国家采取了积累制。其三，公共部门养老金待遇调整的任意性较大，政府无法有效地约束公共部门养老金支出。根据一些学者的研究，在被调查的31个国家中，有22个国家的政府可以自由调整公共部门养老金待遇水平，约占总数的71%；只有9个国家根据工资或者价格增长率调整养老金待遇水平。其四，公共部门养老保险制度的缴费主体不明确、缺乏透明性。在实行现收现付制的国家中，大约1/4的国家没有明确缴费主体。最后，不得不由政府出面，直接通过政府财政为公共部门养老金计划支出买单。其五，公共部门养老保障制度的管理成本居高不下，无法实现规模经济。养老保险制度中的账户信息记录、缴费收集和待遇支付等管理活动具有典型的规模经济和范围经济，而碎片化社保制度无法实现这些优势。

表1.2　中国企业、机关事业单位历年基本养老保险基金收支结余（亿元）及其基金比（年）

资料来源：人力资源和社会保障部.中国人力资源和社会保障年鉴2019［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2019.

实际上，中国机关事业单位基本养老保险基金的财务可持续性不容乐观。虽然机关事业单位基本养老保险基金规模收支不断扩大，但是基金比（Funding Ratio）呈现不断下降的趋势。基金比是使用当年的基金结余除以当年的基金支出，其含义是假设该基金在没有收入的情况下，使用结余基金能够支付几年的支出。2000年机关事业单位基本养老保险基金比为1.28年，此后不断下降，2005年首次降到小于1年，为0.98年，2013年和2014年下降为0.62年，2018年进一步下降为0.24年。与此形成鲜明对比的是，企业职工基本养老保险基金比不断改善，从2000年的0.39年上升到2005年的1年，2013年上升为1.62年，2014年为1.54，2018年为1.52。企业职工基本养老保险财务状况的改善得益于中国企业职工基本养老保险制度不断改革完善，征缴力度不断加大，管理水平不断提高。而机关事业单位基本养老保险制度的财务状况不断恶化，亟需加大改革力度！

探究机关事业单位基本养老保险制度财务状况不容乐观的原因，这里既有制度设计的因素，也有管理水平的问题，还有不断攀升的老年抚养比的影响。1999年机关事业单位基本养老保险制度抚养比为18.64%，此后不断攀升，2013年达到34.49%，15年间增加了15.9个百分点，增加了85.0%，2014年更是上升到了36.27%，2018年更是上升到50.46%。与之形成鲜明对照的是，企业职工基本养老保险制度抚养比1999年为32.33%，2013年为33.17%，只增加了0.84个百分点，2014年上升到了33.48%，2018年上升到37.66%，基本保持稳定。企业基本养老保险制度表现良好，和该制度不断改革完善、不断扩大覆盖面密切相关。

表1.3　中国企业机关事业单位历年基本养老保险参保职工（万人）和制度抚养比(www.xing528.com)

续表

资料来源：人力资源和社会保障部.中国人力资源和社会保障年鉴2019［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2019.

其次，碎片化社保制度阻碍劳动力流动。碎片化的养老金计划，特别是非积累制的计划，其便携性差，公共部门职员退出政府部门后，其积累的养老金权益无法在部门之间、行业之间转移，导致养老金待遇遭受巨大的损失。因此碎片化的养老金计划严重阻碍了劳动力流动，扩大了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，导致失业率上升，降低了一国劳动力市场的灵活性和国民经济增长的潜力。

以英国公共部门养老金计划为例，英国公共部门养老金计划普遍采用的最后工资计划，不利于劳动力在公共部门和私人部门流动。雇员在公共部门之间流动，可以转移养老金权益，而流动到私人部门后，很难转移。此时，对于最后收入计划而言，雇员在公共部门积累的养老金权益随着消费者物价指数（CPI）而变动，直到雇员达到正常退休年龄，如果继续留在公共部门，养老金权益将随着工资而增长。长期而言，工资增长率总是高于消费者物价指数，这就意味着雇员转移到私人部门，其养老金权益将遭受损失。据研究，由于变换工作，雇员的损失平均在每年500英镑到12 000英镑之间。同样，虽然中国缺乏对工作变换导致养老金损失的定量研究，但是中国养老保险关系转移难、接续难的问题也困扰着广大参保群体和政策制定者。

最后，碎片化社保制度有失公平、影响社会和谐。由于公务员养老金计划在退休年龄、服务期限、替代率、待遇水平增长率方面都比较优厚，容易引发私人部门的不满，影响社会和谐。并且，碎片化的养老保险制度往往导致各个部门之间的相互攀比，使得养老金支出螺旋式上升，增加了养老金制度改革的难度。还以英国为例，公共部门养老金不同计划之间待遇差别较大。地方政府雇员计划养老金均值为4 777英镑/年，而警察则高达15 636英镑/年，法官53 876英镑/年。另外，在地方政府计划中，大约一半雇员领取的养老金低于3 000英镑/年，而超过一半的警察领取的养老金超过15 000英镑/年。在同一计划中，不同人群的待遇水平差别较大。以公共部门普遍采用的最后工资计划为例，由于最后工资计划的待遇水平取决于最后工资和替代率，因此那些工作时间长、工资增长率快的雇员会获得更多的养老金。在公共养老金计划内部，资历浅的年轻人补贴资历深的老年人，低级雇员补贴高级雇员。从纳税人的负担分析，与年轻人和低级雇员相比，纳税人对资历深的老年人和高级雇员的补贴更多。

图1.1　统筹范围内平均离退休费用（元/月）

资料来源：人力资源和社会保障部.中国人力资源和社会保障年鉴2018［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2018.

同样，中国机关事业单位养老保险待遇水平与城镇职工的差距不断扩大，引起了社会的广泛批评。在统筹范围内，1999年机关月平均离退休费用为721元，事业单位为725元，企业为494元，分别比企业高出227元和231元，相对高出46.0%和46.8%。2013年机关月平均离退休费用为2 587元，事业单位为2 544元，企业为1 869元，分别比企业高出718元和675元，相对高出38.4%和36.1%。2014年略有改善，机关月平均离退休费用为2 668元，事业单位为2 695元，企业为2 061元，2014年的差距有所减少。2017年机关月平均离退休费用为4 204元，企业为2 500元，机关比企业高68.2%。通过计算比较可以发现，虽然机关事业单位职工养老金水平比企业高出的相对值在下降，但是社会公众更多的是看到绝对值的差距，不利于社会和谐。