中国机关事业单位养老保险制度改革及国际比较

《三国演义》卷首语云：“话说天下大势，分久必合，合久必分。”中国机关事业单位养老保险制度和城镇企业职工基本养老保险制度也存在分合的相互关系。中国机关事业单位养老保险制度发展历程大概可以分为四个阶段。

第一阶段是从1949年到1957年，这是中国机关事业单位养老保险制度的初创阶段，也是分立模式的肇始。1951年颁发实施的《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着中国社会保障制度的初步建立，但是该条例只适用于企业职工。因为在新中国成立之初，机关事业单位工作人员实行的是供给制，其生、老、病、死、伤、残都由所在组织负责。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》具体规定了各种供给项目。改为工资制后，国家有关部门相继制定了一些机关事业单位养老保险的政策和解决办法，但这只是分散的和临时的措施，还缺乏系统的制度建设。直到1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，1956年11月，国务院对有关国家机关工作人员退休和工作年限计算等问题作出了补充规定。至此，中国对机关事业单位工作人员的退休待遇标准、工作年限计算和职工退职等问题作出了具体规定，这标志着中国机关事业单位养老保险制度基本建立。当时，国家机关事业单位养老保险的综合管理工作由人事部门负责，养老待遇费用分别由国家机关的行政经费和事业单位的事业经费直接支付。在当时的历史条件下，中国职工养老保险制度同样具有“二元结构”的特征，机关事业单位职工养老保险制度区别于企业职工，养老保障水平根据单位、户籍和行政身份而差别对待。这种分立模式对中国养老保险制度产生了重大影响，为后来的整个“碎片化”养老保险制度埋下了伏笔。

第二阶段是从1958年到1977年，这是中国机关事业单位养老保险制度的统一调整和全面倒退阶段。1958年2月，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，该规定放宽了退休条件，适当提高了退休标准，统一了企业工人和机关职工的退职条件和待遇标准。20世纪60年代初，我国国民经济发展遭受了一些困难和挫折，政府对国民经济建设进行了大规模调整，为了减轻财政负担，精简职工，1962年，国务院颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》，要求对精简下来的老弱病残职工作出适当安排。在这一阶段，根据经济形势发展的需要，政府对初步建立起来的机关事业单位养老保险制度进行了相应的调整和补充，把企业、事业单位和国家机关职工的退休制度统一了起来，同时完善了对退休人员的困难救济工作。在1966年到1976年的“文化大革命”期间，机关事业单位养老保险制度处在全面倒退阶段。

第三阶段是从1978年到2004年，这是中国机关事业单位养老保险的恢复和改革试点阶段。1978年，国务院颁布了《关于工人退休、退职的暂行办法》和《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，前者适用于工人，后者针对机关事业单位，该办法对1958年的规定做了较大修改，打破了原来统一的企业和机关事业单位退休、退职制度，再次将国家机关、事业单位工作人员和企业、人民团体工作人员的退休、退职办法分开，再一次选择了分立模式。根据该规定，国家机关工作人员退休以后，其基础工资和工龄工资按本人原标准的全额计发，职务工资和级别工资两项之和按规定比例计发，即工作年限满35年的按88%计发，满30年不满35年的按82%计发，满20年不满30年的按75%计发；事业单位工作人员退休后，按本人职务工资和津贴之和的一定比例计发，即工作年限满35年的按90%计发，满30年不满35年的按85%计发，满20年不满30年的按80%计发。1980年10月，国务院颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，1982年4月，国务院颁布了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，规定要求对于离休人员，其离休金按离休时工资的100%计发。上述三个文件是中国机关事业单位工作人员退休养老保险制度的基础性规定。此后，1993年和2006年机关、事业单位工资制度改革时，两次对离退休费计发基数和计发比例进行了相应调整。公务员退休费根据工作年限按照本人退休前基本工资的50%～90%计发，事业单位工作人员退休费根据工作年限按照本人退休前工资的70%～90%计发。^[2]

1992年1月，人事部印发了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，明确了机关、事业单位养老保险制度改革的任务和基本原则。全国20多个省、自治区、直辖市都不同程度地开展了机关、事业单位养老保险制度改革试点工作。但是这些地方的试点改革还存在诸多问题。一是各地制度差异大，缴费基数、缴费比例等制度参数不尽相同。二是统筹层次低，以市县统筹为主，基金互济能力差，基金风险高。三是在筹资办法方面，机关事业单位和企业实现了统一，但是在养老金的计发办法方面，机关事业单位和企业不同，而且两者的待遇差距越来越大。

随着中国经济体制改革的深入开展，一些事业单位逐步改制为企业，其养老保险制度也逐步向企业并轨。1999年2月，国务院办公厅转发科技部等部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见的通知》，要求将国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位、建设部等11个部门所属的134家科研机构等三批共计554家科研机构和工程勘察设计单位转制为企业。2000年2月，劳动保障部、国家经贸委、科技部、财政部联合下发《关于国家经贸委管理的10个国家级所属科研机构转正后有关养老保险问题的通知》，规定转制单位从转制之日起参加当地企业职工基本养老保险^[3]。

2003年12月，国务院办公厅印发了《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定（试行）》，要求经营性文化事业单位转制为企业，转职后参加当地企业基本养老保险，并鼓励转制单位为职工建立企业年金，促进养老保险水平的平稳衔接。(www.xing528.com)

在上述局部和分部门改革的基础之上，随着改革的不断深入，全面改革事业单位养老保险制度也提上议事日程。2008年2月，国务院常务会议讨论通过了劳动保障部、财政部、人事部制定的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省、直辖市开展事业单位工作人员养老保险制度改革试点。改革的内容主要有五个部分，一是实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度；二是改革基本养老金计发办法，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成；三是建立基本养老金正常调整机制；四是建立职业年金制度，构建多层次的养老保险体系；五是逐步实现省级统筹。这次改革的试点是迈向制度并轨的一个突破，改革思路和方向是非常正确的，但是由于存在以下几点不足，导致改革没有深入推广。一是改革采取5个省、直辖市先行试点的方式，推动改革的力度不够大；二是由于改革只针对事业单位，没有同步改革机关工作人员养老保险制度，导致改革阻力极大；三是由于职业年金制度的具体办法没有详细规定，导致职业年金制度没有广泛建立起来。此后，这次试点改革不了了之，但是这次改革试点为后续的改革指明了正确的方向和提供了宝贵的经验。

第四个阶段是2015年到现在，这是中国机关事业单位养老保险制度和城镇企业职工基本养老保险制度实现制度并轨、开启统一发展的阶段。2015年1月，国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，改革的范围适用于按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员；改革的内容主要有：实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，改革基本养老金计发办法，建立基本养老金正常调整机制，加强基金管理和监督，做好养老保险关系转移接续工作，建立职业年金制度，建立健全确保养老金发放的筹资机制，逐步实行社会化管理服务，提高社会保险经办管理水平和加强组织领导。这次改革除了扩大范围外，各项改革措施有了更加详细的规定，更具可行性和操作性。2015年3月，国务院办公厅印发了《关于机关事业单位职业年金办法的通知》，对职业年金的资金来源、管理办法、税收优惠、领取方式和投资管理等内容做了详细规定。这次改革是中国机关事业单位养老保险制度发展的一个里程碑，从制度模式上实现了与城镇企业职工基本养老保险制度并轨，消除了中国养老保险制度中最大的一个“碎片”，为建立全国统一的职工养老保险制度奠定了坚实的基础。

表1.1　机关事业单位养老保险制度大事记

续表

资料来源：作者根据相关资料整理。