财政与金融：关系和改革

财政与金融关系的制度安排是现代经济体系的核心制度之一。我国处于完善社会主义市场经济的转型期，财政与金融关系的失衡仍然存在，具体表现为：

第一，从资源配置实践看，政府在资源配置中比重上升与财政责任转嫁并存。我国地方政府融资模式从过去的“土地财政+平台贷款”模式向“土地财政+隐性负债”模式转变，通过“明股实债”的PPP项目（Public-Private Partnership，又称PPP模式）融资、政府引导基金和专项建设基金等方式规避对地方融资平台融资功能的限制，地方政府债务风险攀升且高度不透明，财政风险可能直接转化为金融风险。截至2017年年末，我国地方政府债务余额16.47万亿元，加上中央财政国债余额13.48万亿元，政府债务余额为29.95万亿元，政府负债率（债务余额除以GDP）为36.2％。地方政府利用财政等手段干预金融资源配置，通过财政存款、财政补贴、高管任免奖励等手段诱导金融机构加大对当地经济建设的资金支持。在1997年国有商业银行剥离不良资产、1999年金融资产管理公司对央行举债、2003年以来对证券公司等金融企业重组注资过程中，中央银行提供大量金融稳定和金融改革再贷款，承担了本应由财政承担的责任。

第二，从政策层面看，财政政策与货币政策之间的冲突仍然较多。“财政政策缺位、货币政策被迫补位。”[3]货币政策属于总量调控政策，侧重于短期总需求调节，结构调整并非强项。因此，经济结构调整应“以财政政策为主和货币政策为辅”。而在我国的实践中，由于政府职能转变滞后，财政在“三农”、教育、医疗、社会保障、自主创新、节能减排、生态保护等领域的投入严重不足，历史欠账问题没有完全解决，资金缺口仍然较大，倒逼货币政策不得不承担部分结构调整的职能，影响了宏观调控的总体效果。国债的发行规模和期限，简单从财政功能出发，只考虑财政赤字、平衡预算以及降低发行成本的需要，忽略国债的金融属性及其在金融市场运行和货币政策调控的重要作用，导致国债收益率作为金融市场定价基准的作用无法充分发挥。

第三，从监管层面看，财政作为国有金融资产所有者越位和缺位并存。在现行国有金融资产管理体制中，财政部首要身份应是国有出资人，作为股东参与金融机构公司治理实现国有资产保值增值；但又以公共管理者自居，国有金融资产的“委托—代理”关系更多地体现为行政性的上下级关系，容易出现身份定位上的冲突和混乱。

破解财政与金融失衡的体制根源，有必要从以下方面入手。(www.xing528.com)

一是划清政府和市场的边界，推动财政与金融双归位。使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，政府应避免对经济活动的直接干预，减少对私人部门的挤出，将资源配置的主导权留给市场，并为市场更好地发挥资源配置功能创造条件。推动建设财政向公共财政转型，核心是财政尽量不直接参与经济建设和市场活动，主要为维护市场提供必要的公共物品和公共服务。要主动限制财政及其他广义政府经济活动，为市场的培育和发展拓展空间，使社会融资更多地流向企业和个人，把投资机会和风险让渡给市场，使市场参与主体在分散决策、试错与创新中发现新的经济增长点。

二是合理界定财政政策、货币政策各自边界，加强财政政策与货币政策的协调，形成政策合力。货币政策侧重于短期总需求调节，以保持价格稳定和经济总量平衡，为供给侧结构性改革提供适宜的货币金融环境。财政政策应更侧重于经济结构调整，发挥对定向调控的支持作用，服务于中长期经济发展战略。为进一步理顺财政部和央行之间的关系，政府债券发行应充分考虑对金融市场的影响和作用。加强财政预算管理，提高财政预算的准确性和精细化，减少财政存款波动及国库现金管理对银行体系流动性管理的扰动。加快完善适应中央银行履职需要和业务发展的独立财务预算制度和会计标准，建立健全中央银行准备金提取、损失核销和资本补充等机制，落实人民银行财务亏损由中央财政弥补的法律规定。

三是厘清财政的股东职责与金融监管的边界。财政作为国有出资人，应立足于股东身份，通过完善金融机构公司治理实现国有资产保值增值，不能将自我定位为金融机构的管理部门，既当裁判，又当运动员。