信用服务市场监管：社会信用法概论

市场监管是指市场监管主体对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的总和。^[59]市场监管的目的是“建立一个理想的市场经济环境，不仅使市场经济体系中的各类市场经济主体、客体和中介组织等都能在公平的竞争中健康运行，而且使社会资源的配置实现最优化。”^[60]为确保信用服务市场稳定有序的运行，应加强包括监管主体、监管内容、监督责任等在内的信用服务市场监管。

（一）监督主体

关于征信业的监管体制，各国主要采用两种不同的类型：一类以德国为代表，中央银行作为监管主体的征信监管体制；另一类是以美国为代表的，以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管的征信监管体制。但上述两种类型均难以适应我国国情，第一种类型存在较大的局限性，我国所建立的信用服务市场不再限于金融资信信用服务市场，民营企业、外资（合资）企业、行业自律组织、政府机构、等均陆续加入信用服务行业。仅由中央银行作为监督主体，不仅存在监管不能的问题（即信用服务市场的有效培育将使得信用服务机构数量快速增加，单纯依靠中央银行难以实现监管目的），而且存在监管不当的问题。中央银行有其职责限制，将本不属于金融业的征信业当作金融业来监管，存在“越位”和“扩权”之嫌，难以有效行使监管职责。第二种类型与我国信用服务市场处在起步阶段的现状不适应。目前我国信用服务市场的立法严重滞后，尚需要较长的完善周期，建立多个部门共同负责的监督体系难度较大。^[61]鉴于此，学界一般认为建立“四位”一体的监督模式，有“政府监管、行业自律、自我约束及舆论监督”^[62]或“政府监管、行业监管、法律监管、个人监管”^[63]或“行政监管、行业自律、机构内控、社会监督”^[64]，本书认为法律监督应当贯穿监督始终，而“机构内控”相较“自我约束”未能包括个人约束、企业约束等，过于狭隘，支持“政府监管、行业自律、自我约束及社会监督”的“四位一体”模式。

1.政府监管

“政府对信用市场的监管就是对正在形成和发展的中国信用服务业的一种正确引导和扶持。”^[65]政府监管在信用服务市场监管体系中应当发挥其主导作用。做好信用市场的“规划、协调、引导、监督”工作，建立健全信用市场准入和退出机制；加强对信用服务中介机构的信用建设和有效监管，建立信用服务中介机构违约率认定和公布制度；严肃查处出具虚假资信报告、虚假评级报告等违法行为，防止企业和个人信用信息失误或被滥用，保护企业和个人的合法权益，以保障信用服务市场的合法性和有序性。^[66]

2.行业自律

行业自律是信用服务机构共同制定行业规则，以此规范、约束、管理自身行为，实现行业的共同利益。相较于其他的监管主体，行业协会考虑行业内部的共同利益和长远发展，具有更强的自我监管动力。且基于其专业性和对内部会员所拥有的信息优势，可及时监管行业内成员企业的悖德行为，减少损失发生。因此，在信用服务市场中应当强化行业自律约束，制定信用行业规范，规范和指导信用行业的行为。充分发挥信用服务行业协会作用，推动建立信用服务行业自律组织，引导征信机构“客观、独立、公正”地开展业务，主动接受社会监督，不断提高行业整体素质和公信力。^[67]发挥好行业协会沟通协调、咨询服务、行业自律和维护权益等方面的作用，增强市场主体信用意识，引导社会对信用管理服务机构及信用产品的认同，进一步提高信用管理服务行业的公信力和社会影响力，促进信用管理服务市场发展。

3.自我约束

自我约束是以法律和道德为基础的自我规范、自我节制、自我管控，主要包括信用服务机构的自我约束和信用信息主体（包括法人、非法人组织以及自然人）的自我约束。一方面，加强服务机构自我约束机制建设，如“鼓励各类信用服务机构设立首席信用监督官，加强自身信用管理，强化信用服务机构内部控制，完善约束机制，提升信用服务质量”。^[68]另一方面，强化信用信息主体的自我约束，应当及时、准确地报告自身信息状况，杜绝提供虚假信息。通过各种宣传、教育方式开展行之有效的信用道德培养和教育，提高信用信息主体的信用素养。提高信用报告在工作、生活中的参考价值，引导和培养市场主体重视自身信用程度的社会评价，努力提高自身的信用等级。^[69]建立科学合理的信用信息异议制度和救济制度，拓宽自觉参与监管和抵制失信行为的途径。

4.社会监督

社会监督主要是指动员各种社会力量，特别是公众力量和媒体力量来加强对信用服务市场的监督。此类监督方式和途径具有灵活多样性。加强社会监督，首先，应当提高信用服务市场的透明度，保障公众的知情权；其次，应当发挥舆论监督作用，畅通民意诉求渠道，完善失信举报制度，鼓励市场主体通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式参与社会监督；最后，应建立公益诉讼制度，成立有关社会组织对信用服务市场的群体性侵权行为提起诉讼。同时也应当妥当处理监管结果并予以回馈。鼓励公正、独立、有条件的社会机构开展失信行为大数据舆情监测。支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对各地区各部门开展政务诚信评价评级并及时公布结果，加强社会监督。^[70]

（二）监管内容

信用服务市场监管的内容主要包括以下五个方面。

1.监管信用服务机构准入和市场退出

通过机构审批权的行使，严把信用服务机构的市场准入与市场退出关。明确市场准入和退出的条件和程序，对于不具备成立条件的个人、企业应当拒绝颁发营业执照，对于不再具有信用服务业经营资格或者存在《公司法》《合伙企业法》等法律规定的公司、企业退出事由等情形的服务机构，应当及时吊销其相关资质，责令其停产停业。

2.监管信用服务从业人员的资格认定

应当对信用服务机构高管人员的从业经验、执业能力以及职业道德等进行严格的资格审定，控制其不当行为所带来的风险。普通从业人员应当通过资格考试，并经过培训和实习后才能获取从业资格证。信用服务从业人员从业时应当遵守职业道德和职业纪律规范。

3.监管信用服务市场的业务运作

严格监管信用服务产业链，包括对信用信息的征集、保存、评级、使用、救济等各个环节进行严格的把关，以减少和避免违规操作而导致相关数据失真、泄露等情形的发生，确保信用服务市场有序运行。同时，应及时处理不当信息，以有效保障信用信息主体的基本权利。

4.监管信用服务产品的质量状况

应当确保信用服务产品客观、真实、无误，符合相应的国家标准和行业标准。政府部门和行业协会应当对流入市场的信用服务产品进行适当的抽检，对严重影响信息主体形象的重要信用服务产品进行连续性监控，以提高这些产品的质量水平。建立消费者使用反馈机制，将反馈意见作为信用服务机构服务水平的重要指标。

5.监管信用服务市场的遵纪守法状况

信用服务市场主体存在妨碍国家安全、公共安全和公共利益，违法获取或者出售信用信息，未按照规定建立信息安全保障机制、未履行保障信息安全职责等违法违规行为，损害信息主体合法权益的，各类监管主体均有监管的义务或职责。

（三）监管责任

在信用服务市场监督过程中，给市场主体造成损失的，依法承担民事责任；存在行政处罚事由的，依法追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。若存在失信惩戒事由，应将其列入失信黑名单，并处以限制评优、取消资格等联合惩戒措施。

1.民事责任

在信用服务市场交易过程中，市场主体存在违约情形的应当承担违约责任，侵犯市场主体隐私权、名誉权、荣誉权等民事权利的应当承当侵权责任。受损害方有权依据《合同法》《侵权责任法》等法律规范，依法请求相关主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等民事责任。

2.行政责任

对存在行政违法行为的市场主体应当给予相应的行政处罚。例如，公民、法人或者其他组织等市场主体存在违反行政管理秩序的行为时，应当依据《行政处罚法》给予警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关违反《政府信息公开条例》的规定，存在依法履行政府信息公开职能，不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录等行为时，应由上一级行政机关责令改正，情节严重的应对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。对相关公务员存在弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；贪污贿赂，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益等行为时，也应当依据《公务员法》，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等与之对应的处分。

3.刑事责任

信用服务市场中相关主体的行为依照法律应当受刑罚处罚的，应当追究其刑事责任。信用服务市场刑事责任主要涉及《刑法》分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”中的违规披露、不披露重要信息罪，内幕交易、泄露内幕信息罪和利用未公开信息交易罪；第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”中的侮辱罪、诽谤罪、侵犯公民个人信息罪；第六章“妨害社会管理秩序罪”中的非法获取国家秘密罪，非法侵入计算机信息系统罪，泄露不应公开的案件信息罪，故意泄露国家秘密罪，过失泄露国家秘密罪，披露、报道不应公开的案件信息罪，以及信用服务市场中相关公职人员可能承担的第八章“贪污贿赂罪”和第九章“渎职罪”中的相关罪名，等等。

4.信用责任

信用责任（狭义）是指“法律主体因违反法定或者约定义务而承担的人格信用减损的不利法律后果”。^[71]国务院办公厅2019年7月印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出创新事前环节信用监管、加强事中环节信用监管、完善事后环节信用监管。对被列入失信联合惩戒对象名单的市场主体，依法依规对其法定代表人或主要负责人、实际控制人进行失信惩戒，并将相关失信行为记入其个人信用记录。机关事业单位、国有企业出现违法失信行为的，要通报上级主管单位和审计部门。工作人员出现违法失信行为的，要通报所在单位及相关纪检监察、组织人事部门。信用责任的承担方式包括对失信主体开展特定商事活动的行为能力的限制、市场准入资格的剥夺、信誉的减损，以及拒绝行政许可或行政给付等。

【注释】

[1]刘梦雨.构建商务领域以信用为核心的新型监管体制：专家解读《关于深入推进商务信用建设的指导意见》［J］.中国信用，2019（5）：42-43.

[2]吴晶妹.2018年展望：征信面临突破［J］.征信，2018（1）：4-11.

[3]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2016：130.

[4]沈彦菁，张月.信用评级市场发展现状及对策建议：基于浙江省嘉兴市的实践［J］.征信，2018（4）：66-69.

[5]刘新海.专业征信机构：未来中国征信业的方向［J］.征信，2019（7）：12-18.

[6]韩宝国.上海征信业的规模、结构及发展趋势［J］.征信，2019（5）：7-10.

[7]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2016：132-133.

[8]吴晶妹，刘宏涛.发挥信用服务机构在地方信用体系建设中的作用［J］.征信，2017（7）：8-10.

[9]吴晶妹.我国信用服务体系未来：“五大类”构想与展望［J］.征信，2019（8）：7-10，92.

[10]吴晶妹.我国信用服务体系未来：“五大类”构想与展望［J］.征信，2019（8）：7-10，92.

[11]张建华，王伟.中国企业信用建设报告（2017—2018）［M］.北京：中国法制出版社，2018：130.

[12]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[13]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2016：127.

[14]张建华，王伟.中国企业信用建设报告（2017—2018）［M］.北京：中国法制出版社，2018：136.

[15]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2016：127.

[16]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[17]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[18]朱宏文.国际保理与法律实务［M］.北京：中国方正出版社，2001：1.

[19]［英］弗瑞迪·萨林格.保理法律与实务［M］.刘园，叶志壮，译.北京：对外经济贸易大学出版社，1995：10.(www.xing528.com)

[20]陈致远，刘成昆，陈蔚.我国保理业务信用风险的识别：基于修正的KMV模型［J］.学术研究，2019（2）：96-102.

[21]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[22]谭曼.中国债务催收行业立法研究［M］.北京：法律出版社，2020：2.

[23]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[24]谭曼.中国债务催收行业立法研究［M］.北京：法律出版社，2020：17-18.

[25]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[26]李璐.我国第三方债务催收行业的法律供给与规则完善［M］//谭曼，顾敏康.首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集.北京：法律出版社，2019：441.

[27]吴晶妹.三维信用论［M］.北京：清华大学出版社，2016：373.

[28]刘肖原.我国社会信用体系建设问题研究［M］.北京：知识产权出版社，2016：82-91.

[29]孔婷.征信业发展国际经验及借鉴启示［J］.征信，2016（9）：62-68.

[30]赵付春，汪晓菲.我国大数据征信商业模式研究：以上海市信用服务企业的创新实践为例［J］.征信，2019（11）：18-24.

[31]吴晶妹.我国信用服务体系未来：“五大类”构想与展望［J］.征信，2019（8）：7-10，92.

[32]刘新海.专业征信机构：未来中国征信业的方向［J］.征信，2019（7）：12-18.

[33]吴晶妹.2018年展望：征信面临突破［J］.征信，2018（1）：4-11.

[34]王伟，熊文邦.我国信用服务业分类规制研究［J］.征信，2019（12）：9-16.

[35]沈彦菁，张月.信用评级市场发展现状及对策建议：基于浙江省嘉兴市的实践［J］.征信，2018（4）：66-69.

[36]李璐.我国第三方债务催收行业的法律供给与规则完善［M］//谭曼，顾敏康.首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集.北京：法律出版社，2019：449-450.

[37]贾康.基于大数据的征信建设探讨［EB/OL］.（2018-06-05）［2020-08-20］.https://www.sohu.com/a/234165179_480400.

[38]董碧娟.信用服务市场有待培育规范：我国征信市场潜在规模达万亿元［EB/OL］.（2016-04-21）［2020-08-19］.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-04/21/content_5066424.htm.

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[42]赵锐.我国社会信用体系建设的探讨：剖析、借鉴德国SCHUFA的社会信用体系［J］.电子政务，2017（4）：84-93.

[43]赵锐.我国社会信用体系建设的探讨：剖析、借鉴德国SCHUFA的社会信用体系［J］.电子政务，2017（4）：84-93.

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[47]《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。

[48]《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区“十三五”时期社会信用体系建设规划的通知》（内政办发〔2016〕107号）。

[49]《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区“十三五”时期社会信用体系建设规划的通知》（内政办发〔2016〕107号）。

[50]曾光辉.促进我国信用服务业发展的思路研究［J］.现代经济信息，2016（10）：360-363.

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[53]陈新年，曹文炼.美国信用服务体系发展状况及对我国当前社会信用体系建设的启示［J］.经济研究参考，2005（8）：37-44.

[54]《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。

[55]2014年中国信用协会发布的《信用从业人员职业道德规范》第三条。

[56]需求呈现爆发式增长中国信用人才缺口将达百万［EB/OL］.（2014-12-01）［2020-04-15］.http：//www.chinanews.com/cj/2014/12-01/6830926.shtml.

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[65]冯果.由封闭走向公开：关于商事信用的若干理论思考［J］.吉林大学社会科学学报，2003（1）：47-57.

[66]《凉山州人民政府关于建设社会信用体系的实施意见》（凉府发〔2007〕33号）。

[67]曾光辉.促进我国信用服务业发展的思路研究［J］.现代经济信息，2016（10）：360-363.

[68]《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》。

[69]陈新年，曹文炼.美国信用服务体系发展状况及对我国当前社会信用体系建设的启示［J］.经济研究参考，2005（8）：37-44.

[70]《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）。

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