社会信用法：信用监管的法律控制

行政机关使用信用工具监管市场和社会，属于公权行为，若使用不当将对行政相对人合法权益造成侵害。因此，需要对信用监管进行法律控制，使其在法治框架下实施或运行，而非游离于法治之外。

目前，学者多主张通过行政法基本原则来控制信用监管的实施，如合法性原则、比例原则、关联原则等，^[43]鉴于本章前三节已作相关论述，因而在此不再赘述。除遵循行政法的基本原则，信用监管的实施应受以下几个方面的控制。

（一）遵循双重法律规定

一方面，信用监管被行政机关运用于各个行政领域，涉及诸多具体法规，形式不一，因此，在当前语境下的信用监管，是难以对其进行单一的标准化法律或程序控制的，只能通过其所涉领域的具体执法规则予以控制。因而，信用监管的实施必须遵循相应领域的法律制度，严格依据相关领域的执法权限、执法程序进行，如在药品食品领域的信用监管，也应当严格遵守药品食品的相关执法规定，而不可抛却其规定，仅通过信用监管来实现执法。另外，信用监管是行政机关对各类信用机制的运用，通过信用信息收集和归集、信用评价或通过守信激励、失信惩戒来实现其行政目的。因而，信用监管的实施应当遵循其所涉的社会信用规范的规定，如信用信息收集需遵循相关社会信用信息规定，失信惩戒的运用应当遵循失信惩戒设定、实施的基本程序。

（二）建立最低限度的信用监管实施正当程序

信用监管作为行政执法的创新方式，应当遵循正当程序和规则。国务院《新型监管机制指导意见》指出应建立健全全国统一的信用监管规则和标准，及时出台相关地方性法规、政府规章或规范性文件，将信用监管中行之有效的做法上升为制度规范，抓紧制定开展信用监管急需的国家标准。前文述及，信用监管表现形式多样，难以制定统一的标准，为此，可通过规定最低限度的正当程序作为信用监管的基本规则。

有关正当程序的提法或观念最早产生于18世纪的英国。在英国，古老的自然正义原则中包含了两条基本规则：一是任何人不应成为与自己相关案件的法官；二是任何人在受到处罚或其他不利处分前，都应享有公正的听证或听取其意见的权利。在长期的发展过程中，逐渐形成了现代正当程序。20世纪中叶以后，随着行政执法的发展，人们越来越关注行政执法程序，并开始探讨行政执法程序的重要意义。现代法律程序所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项：程序中立性、程序参与性和程序公开性。程序中立性就是要求决定程序法律结果的法律主体应当处于中立地位，对参与程序的任何一方不得存有偏见和歧视。程序参与性就是那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会参与法律程序的过程，并对法律结果的形成发挥有效的影响。这是接受程序法律结果的法律主体对法律程序的正当要求。程序公开性，即法律程序的每一阶段和步骤都应当以当事人和社会公众看得见的方式进行。这是对法律程序整个过程本身的最低限度要求。

信用监管的最低正当程序要求，同样应满足现代程序正义的基本要求，一是信用监管的中立性，信用监管需要通过一系列的信用信息分析和信用评价，中立性尤为重要，因此，信用监管中所需要的信用信息分析和评价，应尽可能由具有中立性的机构作出，再交由行政执法机关实施，避免偏见和歧视。二是应当确保信用监管的参与性，如在通过守信激励、失信惩戒的监管中，应当让相对人及其他利害关系人充分参与其中，而非行政机关单方运用信用手段实施监管，否则信用监管将失去其共同治理的创新意义。三是应当确保信用监管的公开性，信用监管与传统执法相较，具有一系列的信息处理和评价，而这些行为通常相对人无从知晓，为确保相对人权利不被任意处置和不公平对待，需要确保信用监管过程的公开性。

（三）信用监管目的的法律控制

信用监管是政府对信用工具的使用，信用措施本身只是手段，旨在实现相关行政目的，这与诚信社会建设中信用手段的运用不同，诚信社会建设目的较为确定，旨在构建诚信社会，而信用监管的行政目的相对而言具有不确定性，有时容易附着部门利益，甚至与公众对立。因而，信用监管的法律控制，需要对信用工具运用目的进行控制。需要注意的是，有些学者在比例原则中述及目的正当的问题，但多侧重于目的与手段之间的关系，笔者认为，由于信用监管的工具性过于明显，因而需要重点强调信用监管目的的法律控制。

关于信用监管的目的，国务院《新型监管机制指导意见》指出是为“加强社会信用体系建设，深入推进‘放管服’改革，进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力，推动高质量发展”。对此，可概括为三点，一是为简政放权、放管结合、优化服务，二是为提高监管能力和水平，三是为激发市场活力。由此可知，信用监管的主要目的就是在优化营商环境、减少行政干预的前提下，确保有效的行政监管。因此，立法应当对行政机关在实施信用监管时的目的进行规定，限制信用监管基于不当行政目的而使用。具体而言，应当在规定信用监管实施的正向行政目的的同时，还应规定信用监管实施的一些禁止性目的，这些禁止性目的至少应包含这两个方面：一是应禁止行政机关基于“以信代管”目的而实施信用监管，此种行政目的是懒政怠政的表现，容易掩盖执法问题；二是禁止变相地将行政目的施加至行政权原本不应介入的领域，如将一些单纯的社会道德、家庭伦理乃至动物侵权等问题纳入信用监管之中。

【注释】

[1]王锐.信用的本质及其法治路径［M］//谭曼，顾敏康.首届“信用法治·韶山论坛”优秀论文集，北京：法律出版社，2019：255.

[2]吴晶妹.三维信用论［M］.北京：当代中国出版社，2013：251.

[3]孙志伟.国际信用体系比较［M］.北京：中国金融出版社，2014：2.

[4]《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》。

[5]吴晶妹.三维信用论［M］.北京：当代中国出版社，2013：255.

[6]王新红.论政府信用的构成要素［J］.中共南京市委党校学报，2012（1）：34-39.

[7]吴晶妹.三维信用论［M］.北京：当代中国出版社，2013：253-254.

[8]中国人民银行征信管理局.备案法人信用评级机构［EB/OL］.（2020-09-04）［2020-10-10］.http：//www.pbc.gov.cn/zhengxinguanliju/128332/128352/4036074/index.html.

[9]中国人民银行征信中心网站首页。

[10]朱浩，黄险峰，陈彦舟.国内城市个人信用评分指标体系和应用场景研究［J］.征信，2019（4）：9-15.

[11]《宿迁市关于个人信用积分体系建设与积分等级评价试行规定》（宿信用办〔2018〕9号）第四条。

[12]值得注意的是《征信业管理条例》主要侧重于征信机构及征信行为的监管，但征信机构是信用评价的主要主体，而征信行为是信用评价的前提。因此，《征信业管理条例》是信用评价的监督之法。

[13]郑令晗.信用法治的概念内核、生成基础与秩序格局［G］.2019年第二届信用法治·韶山论坛参会论文。

[14]《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。

[15]王晓丹.打造一张亮眼的个人信用名片［EB/OL］.（2019-03-14）［2020-04-18］.http：//bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/03/id/3787731.shtml.

[16]《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。(www.xing528.com)

[17]《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》《关于对出入境检验检疫企业实施守信联合和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[18]《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[19]《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》《关于对出入境检验检疫企业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[20]《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。

[21]《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》《关于对出入境检验检疫企业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[22]《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》《关于对出入境检验检疫企业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[23]《关于在电子认证服务行业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》《关于对出入境检验检疫企业实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》。

[24]刘昶荣.无偿献血成为个人信用加分项目［N］.中国青年报，2019-11-27.

[25]姜明安.行政法［M］.北京：北京大学出版社，2017：123-124.

[26]闫晴，胡旭.纳税守信激励制度增效研究：他国经验与中国方案［J］.财会研究，2019（11）：24-29.

[27]检索日期截至2020年3月31日。

[28]杨解君，蒋都都.《行政处罚法》面临的挑战与新发展：特别行政领域行政处罚应用的分析［J］.行政法学研究，2017（3）：16-32.

[29]郭庆珠.论不当联结禁止原则对行政管理创新的规制：以创新的法律界限为归宿［J］.学术探索，2010（6）：41-47.

[30]卢护锋.失信惩戒措施设定与实施的理论图景［J］.学术研究，2019（12）：73-80.

[31]袁文瀚.信用监管的行政法解读［J］.行政法学研究，2019（1）：18-31.

[32]胡锦光.行政处罚研究［M］.北京：法律出版社，1998：130.

[33]陈无风.穿行于一罚和多罚之间：论“一事不再罚”原则之内涵［J］.行政法学研究，2006（2）：58-64.

[34]朱新力.论一事不再罚原则［J］.法学，2001（11）：19-25.

[35]门中敬.失信联合惩戒之污名及其法律控制［J］.法学论坛，2019（6）：18-26.

[36]市场主体、社会组织的惩戒没有行政权力作为后盾，因此多数“惩戒”形式是不与之交易，或通过行业协会的社会公权力设定在一定行业领域内的惩戒，如开除会员、降低评级等。

[37]卢护锋.失信惩戒措施设定与实施的理论图景［J］.学术研究，2019（12）：73-80.

[38]袁曙宏.论行政处罚的创设［J］.行政法学研究，1993（3）：18-31.

[39]王瑞雪.政府规制中的信用工具研究［J］.中国法学，2017（4）：158-173.

[40]王瑞雪.政府规制中的信用工具研究［J］.中国法学，2017（4）：158-173.

[41]见《规划纲要》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》（发改财金〔2015〕2045号）等。

[42]袁文瀚.信用监管的行政法解读［J］.行政法学研究，2019（1）：18-31.

[43]袁文瀚.信用监管的行政法解读［J］.行政法学研究，2019（1）：18-31.