公共信用信息归集原则，社会信用法概论

面对数量庞大，来源多样的公共信用信息，如何确立归集思路是需要解决的第一个问题。从公共信用信息自身就有的行政属性来看，公共信用信息归集过程中，为了保护私权遏制公权，使公权高效运行造福整个社会，有必要建立起一个相对平衡的机制和原则。因此，在公共信用信息归集过程中，应当本着“只归该归的，归尽该归的”归集思路，让合法原则、比例原则、客观公正原则和安全保密原则成为公共信用信息归集的基本原则。

（一）合法原则

公共信用信息的管理涉及公权力部门之间的内部关系，更涉及公权力与私权利之间的外部关系。在现代法治国家，公权力对于私权利的介入，必须遵循限制公权力、保障私权利的法治原则。因此，公共信用信息的归集首先应当也必须做到的就是合法性要求，“法无明文规定即禁止”，归集主体必须依据法律法规的规定，依照法定的程序对公共信用信息进行归集，此为合法原则的应有之义，具体内容应当包括以下两个层面：

一是公共信用信息归集对象的合法性。政府对信用信息的管理和利用应当符合正当目的，防止公权力对该私人空间的过度渗透。因此，公共信用信息的归集对象应当限定为具有完全民事行为能力的自然人、法人及其他组织，也不应为了构建诚信社会将归集对象的范围扩张到全年龄全领域。社会信用体系建设同样应与此相衔接，将未成年人排除在公共信用信息的归集主体范围之外。从现实角度来看，如果将未成年人都纳入社会信用体系之中，则意味着其任何行为都要承担责任和义务，同时该行为还会持续影响到成年阶段。这样的规定不仅压缩了未成年人的试错空间，而且其中产生的矛盾和负面影响将很难通过其他方式消除。因此，将未成年人排除在公共信用信息的归集主体范围外是更加合理的选择。

二是公共信用信息归集内容和程序的合法性。公共信用信息归集内容的合法性是公权力运行的法治要求，法无授权不可为，法定职责必须为。公共信用信息聚焦于信用主体的信用状况，但并不意味着需要关联信用主体所有的信用信息。同时对于公共信用信息归集的程序性规定也是限制和防止行政权力滥用的一道重要防线。尽管目前对有关公共信用信息归集程序的关注，仍相对处于弱化的状态，但各地针对自身特色和现状，通过制定地方标准或者政府规章对归集流程作出规定，是公共信用信息法治化的内在要求。

就目前各地已有经验来看，对于内容和程序的限制大多体现为目录化管理方式，以正负面清单的方式对于内容和程序进行限制。可能出现的情况主要有两种，一是按照法律法规已有规定事项进行公共信用信息的归集，二是法律法规未明确规定的但确有必要进入归集目录的违法事项，应当依据法定的正当程序纳入，并且对违法事项进行类别划分，以便公共信用信息归集能够高效处理和便利运用。目前，各地的公共信用信息管理办法均对应当纳入归集目录的违法信息通过政府规章来明确规定。例如，《武汉市公共信用信息管理办法》将单位的税款、社会保险费欠缴信息等有关信息纳入公共信用信息平台，^[4]《北京市公共信用信息管理办法》将单位发生安全生产、食品安全、环境污染、产品质量等责任事故信息纳入公共信息平台。^[5]

（二）比例原则

比例原则的要求包括合目的性，即行政执法手段必须符合法律目的以及适当合理性，即手段必须能够达到目的或者至少有助于达到目的，同时还要求损害最小或侵害最小，即有多种手段可供选择时，应当选择侵害相对人权益最小的。

鉴于公共信用信息被纳入归集范围将会对信息主体造成重大和持续影响，并在诸多领域和层面上影响信息主体的自身利益，信用信息是否应当纳入公共信用信息归集范围需要经过谨慎考量和慎重决定，尤其是那些法律法规中尚未出现明确规定但基于社会信用体系建设的需要有必要纳入公共信用归集范围的信用信息，同时还要兼顾纳入公共信用信息归集范围中的信用信息的深度。纳入归集范围并不意味着要对该项信用信息进行无休止的挖掘，而应始终坚守对于信息主体个人权利的保护。在立法和执法过程中更应当充分考虑违法违约行为的性质及其后果，始终将避免处罚过当作为考量的重点和关键，切忌“下猛药”，避免因为对效果立竿见影的追求而影响执法的公正性和合理性。例如在《江西省公共信用信息归集和使用暂行办法》中并没有将企业因失信违法行为受到的一切行政处罚均纳入公共信用信息的归集范围，而是对纳入标准作出了明确规定，企业只有因失信违法行为受到10万元及以上罚款的才会被纳入企业的警示信息当中。^[6]同时在归集过程中还要保证公共信用信息的相关性，保护行政相对人的个人隐私，对于与信用状况无关的信息不予采纳。

与此同时，在公共信用信息的归集过程中还应当遵循最小干预与最小侵害原则，兼顾行政目标的实现和保护相对人的合法权益，选择对相对人侵害最小的手段。这种最小侵害原则，也称必要性原则，是公法上的一项重要原则。它要求在有效实现行政目的前提下，行政手段的选择必须满足对相对人或公众损害最小的实质性约束。按照最小侵害原则，公权力在信用建设过程中，要严格依法行政，严格限制自由裁量权的使用。第一，不得违法减损权利或增加义务。第二，过罚相当的原则。例如，对于城市中的霸机、霸船、医闹等社会问题不宜采用更加严厉的手段予以规制，通过信用规制的手段符合比例原则的要求。在公共信用信息归集过程中对于比例原则的坚持将在很大程度上保证公共信用信息归集和社会信用体系建设自身的可信度，不断扩大信用建设的正面影响，切实推进社会信用体系建设的发展与完善。(www.xing528.com)

（三）客观公正原则

公共信用信息的提供单位应当保证信用信息的真实性、准确性，信用信息不容篡改虚构，所有的信用信息必须真实有效。公共信用信息归集主体和公共信用信息平台在对公共信用信息进行录入时，必须始终保证零人工干预，同时在对公共信用信息的整合和比对时，应当通过信息算法分离、算法歧视矫正等方式避免主观偏好对于公共信用信息真实性和准确性的影响，同时也要通过交叉检查等方式避免对于归集的信息进行选择性裁剪和片段式提交。

公共信用信息的归集应当遵循“谁产生、谁提供、谁负责”^[7]的原则，对行政机关影响公共信用信息真实性、准确性的不当行为进行处分和问责。同时针对公共信用信息归集过程中不可避免的错误，应当建立反馈机制，^[8]将其作为自身的一种纠错机制。具体而言就是对多渠道多来源的公共信用信息进行比对核实，将其中的差异化数据和错误数据及时反馈给相关部门，进行调查、验证和核实。针对错误信息的问责不应当采取一刀切的方式，只要出现错误就对公共信用信息的归集主体进行惩罚，相反要求归集过程的科学合理是更为有效的规制方法。也就是即使出现了公共信用信息的归集错误，只要公共信用信息的归集主体能够说明信息归集程序的合理性和科学化，便应当能够免除公共信用信息错误的责任。

值得一提的是，反馈机制的建立并不影响信息主体的异议权行使，异议机制同样应当与公共信用信息运行机制的建立和完善保持同步。首先考量的便应是异议申请环节，信息主体认为公共信用信息的归集过程中出现错误、遗漏或者侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私等合法权益的，或者失信信息超期未删除或者未得到妥善处理的，拥有异议申请的资格。异议处理则应视异议对象的不同，采用不同的处理方式，错误基本出现在公共信用信息中心更正范围和公共信用信息提供主体更正范围，但无论采取何种处理方式，异议标注都是其中的关键和重点，如果错误应当由公共信用信息中心进行更正，通过异议标注再对其进行比对和确认，最终就可作出更正与否的决定，而针对公共信用信息提供主体的更正范围，加注异议标注的材料将被送回提供主体并进行相关处置。但对于异议的处理无疑需要时间，在此期间不做任何处理仍然会对信息主体的个人权利造成侵害，但被加注异议标注的信息能够起到提示作用，即向查询方或者运用者表明该项信息仍然处于待核实状态，赋予了信息主体附期限的“陈述”与“申辩”权利，并以这样的方式避免了对于信息主体个人权利的持续侵害。

（四）安全保密原则

公共信用信息的安全性和保密性理所应当成为社会信用体系建设的重中之重，在公共信用信息归集过程中，对于信息传输和存储的安全保障要求不断强化归集主体的信息管理职责，不只是落实到地区或者单位，更应当将相关信用信息准确对应到个人负责，必须严格把控信用信息安全，防止不法分子对公共信用信息的盗用。

在将安全保密原则作为公共信用信息归集基本原则的同时，还不能忽视对行政机关自身及其工作人员的保密责任设置，落实对不正当归集公共信用信息的责任和处罚，严禁违规披露、泄露公共信用信息或者以任意方式造成对公共信用信息安全的威胁。

需要明确的一点是，公共信息的归集并不等于公共信用信息的公开。公共信用信息的归集范围远远大于公共信用信息的公开范围，它应当包括可公开的公共信用信息、经申请公开的公共信用信息以及不公开的公共信用信息。在实际的公共信用信息归集过程中，凡是涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，保证其秘密性依然是首要和最重要的要求。由此观之，行政机关及相关的公共信用信息平台应当建立相对完善的公共信用信息查询机制和流程，对可公开的公共信用信息直接公开，并通过网络等途径便利民众对可公开公共信用信息的获取。不应直接公开的公共信用信息，仍然需要经过信息主体的授权或通过法定查询程序才能予以查询。对非公开公共信用信息的查询行为应当建立查询日志，记载相关查询人员的姓名、时间、查询内容等信息，以便出现问题时能够准确定位责任主体，实现精准追责。行政机关工作人员和公共信用信息平台工作人员在归集过程中更要严格履行好保密义务，非因履职的需要，不得利用公职便利查询公共信用信息，否则要承担相应的法律责任。当然如果信用主体发现不慎泄露的非公开公共信用信息中存在不应当记载的信息或者存在记载错误的话，仍然应当通过异议程序等救济维护自己的合法权益。