社会信用法概论：下位法解析

社会信用法如同社会信用体系建设领域的“宪法”，应该是原则性的规定，其具体实施则需要通过执行细则或单独的下位法来进行规制。从目前态势看，社会信用法的下位法因角度不同分为以下几种。

（一）按社会信用法的重点制定下位法

目前学界基本认同社会信用法应当重点构建四类下位法。

一是关于建立社会信用信息分类及归集基本法律制度。社会信用信息分为两大类，一类是公共信用信息；另一类是市场信用信息。对两种信用信息的归集、处理和共享应该有不同的法律规定。对公共信用信息的共享要做出强制的规定，防止出现“信息孤岛”，从而影响联合奖惩措施的实施。对市场信息的采集应当规定明确的底线，严格保护公民个人的隐私，对侵犯隐私者要规定具体的惩罚措施。

二是关于建立信用奖惩机制的基本法律制度。社会信用体系建设的目的之一就是增加对失信行为的惩罚力度，增加对守信的激励和优惠。但是，并非所有的失信行为都要受到惩罚。法律应当规定对严重失信行为（或者进入“黑名单”者）实行联合惩戒；对一般或轻微失信行为应当使用警告或承诺措施。

三是关于信用信息主体权益保护的法律制度。由于信用信息一旦被归集，信用信息主体将面临权益减损的后果，因此，对信用信息主体权益的保护是十分关键的。相关法律不仅应当具体规定信用信息主体的知情权、查询权、删除权、异议权和修复权，而且应当规定民事救济、行政复议、行政诉讼等其他救济途径。

四是规范和促进信用服务行业发展的法律制度。信用服务行业的发展对我国社会信用体系建设至关重要。信用服务行业在信用评估、评级和其他信用服务领域具有政府不可替代的作用。有关立法应该明确支持信用服务行业的发展，并在资助、资质、监督等方面做出明确的规定。

（二）按个体、社会和国家层面构建下位法

为了从整体上构建国家的信用法治体系，还可以从确立分层的信用规制体系角度，重点规制个体、社会和国家三个层面的信用关系，并形成不同层面的信用法律，确立五大法律规则体系：一是关于信用信息公开的法律规则；二是关于商业秘密和隐私权保护的法律规则；三是关于信用信息形成和利用的法律规则；四是关于信用修复的法律规则；五是信用激励与信用约束的法律规则。^[31]

（三）按《规划纲要》四领域构建下位法

《规划纲要》提出的四个领域对社会信用法的下位法体系建立具有启示作用。事实上，这四个领域已经基本涵盖了社会信用体系建设的方方面面。未来的下位法也可以从这四个领域入手。

1.个人信用立法

必须看到，社会在发展，个人失信问题时有发生，用道德去约束个人诚信问题已经失效，需要用信用监管和刚性的法律去改变局面。

首先是如何完善有关个人信用体系建设的法律法规。我国关于个人信用体系建设的法律法规仍然处于摸索阶段，专项立法更是欠缺。未来要出台个人信用立法，必须重点做好个人隐私权、知情权与监管权之间的平衡。

其次是完善与个人征信、征信机构有关的法律法规。我国应该对个人信用数据的采集来源、采集方式、采集范围等进行细化规定。

最后是从法律上强化个人权益保障。应建立对个人隐私的专门立法，改变当前我国有关隐私保护法律法规笼统缺乏操作性的缺陷。^[32]

针对我国目前没有一部专门针对个人信用基本法律的情况，可以考虑在消费者信用、信息自由、个人隐私保护、个人数据保护等方面制定专门针对个人信用的基本法律。^[33](www.xing528.com)

2.企业信用立法

企业信用立法体系必须包含以下核心内容：企业信用评级、企业信用标准、企业信用评价、企业信用信息传播和企业信用监督管理等。

也有学者建议企业信用立法体系应该考虑五方面的内容：制定企业信用行为和信用活动的基本规范或一般规定；制定企业内部信用管理规范；制定企业信用评价体系规范；制定企业信用担保体系规范；制定企业信用查询系统规范。^[34]这无疑为企业信用立法体系建设提供了良好的雏形，值得进一步研究下去。

针对我国目前企业信用的基本法律现状，可以借鉴域外企业商业准则、公平信用报告法、诚实借贷法、信用控制法、公平信用信息披露法、公平与准确信用交易法等经验制定专门的针对企业信用监管的基本法律。^[35]

3.政府信用立法

政府在大力推进社会信用体系建设的同时，还应建立政府信用信息公开制度，自觉接受公众监督。因此，政府也要建立信用监察制度，对因为失信给行政相对人造成损失的，或者因为失信影响政府形象的，相关的责任人员和机构要承担相应的法律责任。^[36]

首先，政府信用迫切需要解决的问题就是政府在招商引资中的诚信问题。《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》第25段也明确规定：“建立政府诚信履约机制。各级政府要认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与民营企业依法签订的各类合同。建立政府失信责任追溯和承担机制，对民营企业因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定而受到的损失，要依法予以补偿。”从中可以看出，国家十分关注政府诚信履约的情况，可以说是政务诚信中的重点，需要具体法律的规定。

其次，政府因公共利益等情况无法履约时要给予补偿。法律须明确规定：什么是国家利益、公共利益或其他法定事由；补偿应如何具体规定，究竟是充分合理补偿，还是其他补偿。其实，更为重要的是，对政府故意毁约并造成严重后果等情况，应该将有关责任人员纳入“黑名单”进行联合惩戒。

最后，目前我国针对政府信用的法律不多，相关的有预算法、担保法、政府信息公开条例等，急需出台针对政府信用的基本法律，^[37]更需要建立对政府信用的评价机构和标准。

4.司法公信立法

没有司法公信，就没有司法公信力。关于司法公信的立法体系可能更为复杂。我国司法机关指法院和检察院，但在一般情况下，司法公信是指法院的公信力。

司法公信的立法要侧重三个方向：第一个是对法官司法行为的约束；第二个是对法官的信用监管机制；第三个是对虚假诉讼的规制。

首先要解决的问题是法官的司法行为应该由法律规定，还是应该由法官行为守则规定？本书认为可以由法律规定一些原则条文，具体约束可以通过守则来进行。2010年，最高人民法院正式施行《法官行为规范》就是一个很好的例子。尽管如此，学者仍然建议构建司法惩戒机制，注重三个方面：一是依法明定对法官行为的司法惩戒标准；二是完善司法裁决机构；三是规范司法裁决程序。^[38]这些建议可以成为司法公信子法律的重要内容。

其次是对法官的信用监管要落实到位，包括对网络审判与网上审判文书的监管。诚如有学者所说：“裁判文书上网在我国已推行多年，虽然取得了一定的成效，但由于缺乏明确、统一的法律依据以及部分法官对裁判文书上网存在认识不足甚至误解等原因导致裁判文书在网上公开应有的价值和功能没有得到充分地发挥。”^[39]迫切需要通过立法规定明确和统一的法律依据。

最后是对虚假诉讼的规制问题，这也是比较重要的内容。我国《民事诉讼法》第一百一十二条规定，当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第一百一十三条规定，被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。虚假诉讼的法律规定比较明确，但是如何通过信用监管来防止虚假诉讼，却是司法公信子法系的一个重要建设领域。