创新社会信用立法：社会信用法概论

在国家立法层面，社会信用法已被全国人大列为第三类立法，这表达了两层意思：一方面，这说明社会信用立法是一个巨大的工程，其立法条件还不完全具备，需要继续研究论证的立法项目；另一方面，社会信用法已经引起全国人大的高度重视，立法只是一个时间问题。由于社会信用法的特殊性，在立法方面需要创新和突破，只有这样，才能制定好具有中国特色的社会信用法。

制定社会信用法没有先例可循，需要在传统征信立法的基础上进一步超越，从而制定一部带有“中国创造”烙印的社会信用法。^[20]

社会信用体系建设由政府推动和社会共建，但这并不意味着政府是超脱的，可以不受信用监督。社会信用体系建设的核心就是诚信政府的建设，这应该是重中之重。公民对政府的信任感是政府合法性的关键所在。政府讲诚信，就会产生榜样的力量，就会在治理社会诚信和企业诚信方面更具说服力。这方面法律规定健全了，就是对中国特色社会信用法的贡献之一。

从目前一些地方立法看，对政务诚信这个领域缺乏规管的问题比较突出，导致治理者无人治理的局面。未来的社会信用法应该有所创新和突破，规定对政府施政的公众监督机制。所谓公众监督是指公民依据宪法和法律规定的权利对公共机构及其成员的监督、检查、督促，并且形成一定规模的行为。据学者研究，我国目前在公众监督保障机制、公众监督激励机制、公众监督配套机制等方面均存在较大缺陷。^[21]因此，公众监督的法律规定也需要创新思维，突破行之无效的传统规定。

现有研究仍然停留在传统的信用监管手段和信用服务模式的研究上，对于失信约谈、信用承诺、信用鉴定等创新方式，以及信用服务机构参与信用监管等创新模式涉及不多，社会信用法应该回应这些创新方法。

（一）失信约谈

失信约谈的对象主要是违法失信行为被列入经营异常名录和严重违法失信企业名单的企业，在它们申请移出名单和信用修复时，对失信企业的法定代表人或负责信用工作的负责人开展守信约谈的一种措施。^[22]目前的一些地方规定中对失信约谈作出尝试，值得被社会信用法吸收。失信约谈属于主动信用监管，被约谈者如果置若罔闻会有法律后果。对无故不参加约谈或不认真落实约谈要求的生产经营单位，因约谈事项不落实或落实不到位而引发重大经济损失或严重社会影响，将依法追究被约谈人的法律责任。

当然，失信约谈的对象也可以是已经进入法院失信被执行人名单中的失信政府机构，“即约谈失信政府机构主要负责人，以及其所在地区省级社会信用体系建设牵头部门的主要负责人，明确整改要求，压实整改责任”。^[23]例如，国家发展改革委提出惩戒失信政府机构分三步走：约谈、通报、降级，说明失信约谈的重要性。(www.xing528.com)

（二）信用承诺

信用承诺是构建以信用为核心的新型市场监管机制的重要内容，是创新社会治理方式、加强事中事后监管的重要举措。2014年《规划纲要》提出“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查”。2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》指出应当在事前、事中以及事后监管机制中，分别建立健全审批型信用承诺制度、主动公示型信用承诺制度以及修复型信用承诺制度。并鼓励行业协会商会建立会员信用记录，完善行业自律型信用承诺制度。许多地方也在《规划纲要》和《指导意见》的指导下对此展开了试点。这些信用承诺的展开显然有助于国家推动“放管服”改革，提高行政审批和监管效率，方便群众和企业办事，促进信息主体从被动接受法律规制到主动履行信用承诺的思维转变。

但现行的信用承诺制度主要内容在于对承诺人已有法律义务和合同义务的重申，并尝试着对违诺人适用更为严厉的信用责任，这样明显减轻了相应审批或监管部门责任，而加重了承诺人负担，需要重新加以审视。我国宜重点建立专门适用于失信人的失信纠正型信用承诺，这样不仅可以督促失信人自我纠正和及时止损，还可以通过违诺后的联合惩戒倒逼承诺人履行信用承诺。

信用修复可以缩短失信行为记录惩戒期限，助力失信人在“自然修复” 之前消除失信信息的影响或重建良好信用^[24]。同时基于其具有停止纰漏失信信息，修复失信行为等降低失信成本的效果，在适用时应当持审慎态度，一方面，适用条件过低会降低失信成本，使得失信人对之前的信用惩戒措施不再有任何的畏惧和尊重，而且在事实上形成不平等。^[25]另一方面，条件过高则将降低失信人信用修复积极性，导致其寄希望于“自然修复”。本书认为，基于失信程度可将失信行为划分为一般失信行为、较为严重的失信行为以及严重失信行为。对于一般失信行为，由于失信程度相对轻微，在制度设计上应当尽量给予一般失信人自我纠正的机会，避免实施力度过大的惩戒。对于严重失信行为，存在此类行为的失信人已然处于重点监管之中，若再次失信行为，则可能被纳入严重失信范围之内，进而受到诸如“黑名单”等联合惩戒措施。继续适用信用承诺制度，不仅会导致失信成本可忽略不计。而且此时的失信人一旦再次失信，不论是基于失信行为还是违诺均会受到严厉的信用联合惩戒，导致信用承诺的适用实际上不具备价值。最后，对严重失信行为，更不应当寄希望于存在该类行为的失信人能够通过主观承诺来对失信行为予以纠正，而应当是考察其客观履行状况。

（三）信用鉴定

信用鉴定应该属于创新建设。信用鉴定与信用评级具有相似性，都属于对信用主体的信用评价。但是，信用评级通常是一种社会中介服务，主要为社会提供资信信息，而信用鉴定主要用于对信用主体的个案评价，在信用修复程序中发挥尤为重要的作用。社会信用法有必要对鉴定人的资质、行为准则等作出规定。