社会信用法概论：重点领域法律制度不断发展

《规划纲要》既从总体、宏观的层面明确了社会信用体系的基本结构，也针对具体、微观的行业领域提出了具体的建设要求，为有关我国社会信用法律制度建设的探索提供了新的努力方向，也提供了更为明确的政策依据。重点领域社会信用法律制度建设的进一步拓展，既表现在对已有部委规章的修订，也体现在新的部门规章和规范性文件的密集出台。

（一）市场监管领域社会信用法律制度的修订与完善

根据《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号），设立市场监管总局，为国务院直属机构。国家市场监管总局内设信用监督管理司，职责包括拟订信用监督管理的制度措施；组织指导对市场主体登记注册行为的监督检查工作；组织指导信用分类管理和信息公示工作，承担国家企业信用信息公示系统的建设和管理工作；建立经营异常名录和“黑名单”，承担市场主体监督管理信息和公示信息归集共享、联合惩戒的协调联系工作。国家市场监管总局“是在推进‘大部制’的背景下成立的，是按照‘整体型政府’理论，‘对碎片化’政府管理模式进行反思和重构的结果”。^[30]这既是我国市场监管体制的一个重大改革，也是我国信用监管体系构建历程中的一个重大变化。市场监管领域信用体系建设，^[31]既面临着新制度构建的难题，也面临着旧制度的清理与整合难题。

2003年《关于对企业实行信用分类监管的意见》和2011年《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》是国家工商行政管理总局构建信用监管体系的基础性规范，但是这两份文件于2016年被废止。在产品质量监管领域，食品安全信用监管体系在制度构建上一直没有建树。2004年国家食品药品监督管理局发布的《药品安全信用分类管理暂行规定》和2012年国家发展改革委、中国人民银行、工业和信息化部、商务部、卫生部、工商总局、食品药品监管局联合发布的《关于进一步加强药品安全信用体系建设工作的指导意见》，构成了药品安全信用分类管理制度的规范基础。2014年国家质检总局施行的《出入境检验检疫企业信用管理办法》，初步形成了检验检疫领域企业信用管理制度。《规划纲要》按照政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信的分类，分别就针对政务主体、商务主体、社会成员、政法部门提出了重点领域诚信建设推进的具体要求。其中，市场监管领域诚信建设主要体现在商务诚信和社会诚信两个方面，具体涉及安全生产、产品质量、商贸流通、竞争执法、检验检疫、价格监督、电子商务、中介服务、会展和广告、药品安全、知识产权等，主要从信息披露与信用奖惩两个方面提出制度建设和加强执法的要求。

基于国家工商行政管理总局在企业信息平台建设和企业信用分类监管实践所形成的经验，2014年8月，国务院第57次常务会议通过了《企业信息公示暂行条例》，“强化企业信用约束”被明确为立法目的之一，明确由国家工商行政管理部门“组织企业信用信息公示系统的建设”，但国家局和地方局在这个问题上的职责关系并不清楚，关于该公示系统的功能定位比较模糊。2017年6月，国家工商行政管理总局发布了《国家企业信用信息公示系统使用运行管理办法（试行）》，明确了公示系统作为信息归集公示平台、市场监管操作平台、政府部门间协同监管工作平台“三位一体”的功能定位，与2018年提出的“一网归集、三方使用”的系统建设总体要求遥相呼应。该文件还规定“公示系统部署于中央和各省，各省级公示系统是公示系统的组成部分”，明确了工商总局与省局的职责关系，规定了其他政府部门归集、获取信息的保障机制，并且更加突出了公示系统的应用，延续了工商总局一直强调的“内联应用与外联应用的同时推进”的工作思路。2018年2月发布的《工商总局关于加强国家企业信用信息公示系统应用和管理的通知》特别提出要进一步完善和拓展公示系统功能，强化与各相关政府部门的协同联动、资源共享、无缝衔接，特别强调了公示系统的应用的“五个精准”，即“形成企业信用精准画像”“实现政府部门精准监管”“推进重点问题精准治理”“推动精准治理和靶向式监管”“推动监管风险精准预警”。这些制度建设，为全国统一的信用信息平台建设提供了可自借鉴的模式，也更深刻、更形象地刻画了信用监管体系建设的未来蓝图。

《企业信息公示暂行条例》延续了两个企业信用分类管理意见的基本思路，突破工商登记的职能限制，将企业信息的归集范围扩展至政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息，勾勒出“公共信用信息”的概念雏形。虽然，从立法语言表述来看，相比之前“将工商行政管理职能以外反映企业信用状况的指标”所涉及的信息范围，暂行条例在信息范围上有所缩减。这种缩减，既可能是因为合法性担忧，也可能是考虑到信息收集能力上的局限。应公示的企业信息中，工商职能范围的信息被限制在明确列举的范围，其他政府部门应当公示的企业信息，也限制在行政许可、行政处罚和其他依法应公示的信息三种情形。相对于《政府信息公开条例》过于抽象的规定，《企业信息公示暂行条例》基本实现了2011年《关于进一步加强企业信用分类监管的意见》提出的“将企业登记基本信息作为主动公开的政府信息”的目标。为适应信息管理的动态性要求，《企业信息公示暂行条例》构建了企业年报制度，明确规定了企业年度报告的内容，规定了强制公示和选择公示两种方式，^[32]企业信息公开的范围进一步扩大。除了规定信息核查职责与异议处理机制之外，《暂行条例》还规定了工商部门“抽查和核查相结合”的工作机制，可以采取书面检查、实地核查、网络监测等方式，甚至可以委托专业服务机构，对企业信息公示义务的履行情况及信息真实性进行监督、检查。

此外，《企业信息公示暂行条例》不仅解决了企业信息归集与公示问题，还将之前的企业信用分类监管机制进行改造，只保留了其中较为核心的部分，形成“经营异常名录”和“严重违法失信企业名单”制度，大大简化了企业信用分类的指标体系和类型划分。^[33]国家工商行政管理总局于2015年12月配套出台了《严重违法失信企业名单管理暂行办法》。这两项制度所确立的信用评价机制，相比之前的企业信用分类机制，评价所依据的信息来源和评价标准都被严格限定在工商行政的职责范围内。未及时履行企业信息公示义务或者有隐瞒真实情况、弄虚作假的企业，会被纳入“经营异常名录”。被列入经营异常名录届满3年、因欺诈取得的公司登记被撤销的、违反工商行政管理法律、行政法规情节严重的，会被纳入“严重失信企业名单”。

从制度设计的角度来看，新机制不乏亮点。其一，决定名单的列入与移出的主体、内容都有非常明确的规定，可操作性很强，执行的时间限制也是相当严格。其二，经营异常名录和严重违法失信名单的分工非常清晰，递进式结构安排，体现了一种层次化的构造，较好地反映了信用分类监管的本质特征。其三，严重违法失信的界定标准颇具创新性，反映了一种将违法与失信严格区别出来的努力，纳入严重违法失信名单的企业，要么是长期（长达3年）不履行信息公示义务，这种信息披露上的消极状态确实已经不是一种单纯的法定义务之不履行的状态；要么是采取欺诈手段取得公司变更或者注销登记且该登记被撤销，欺诈本质上就是失信的恶劣表现，何况是在非常重要的事务上采取欺诈手段；要么是符合了“两年三次”的量化标准，多次违法的事实，显然与一次违法的事实有着本质的区别，数量上的递增，不单纯是“违法事实”的简单叠加，更反映了行为主体意志层面的“恶”的惯性。

与旧机制相比较，新机制遏制住了之前的扩张冲动，严重违法失信的认定被严格限定在“违反工商行政管理法律、行政法规”的情形，分类监管措施的配置也被压缩至非常有限的范围，关于信息共享和联合惩戒的问题也只是作出了原则性的规定。这样处理的目的应是为了避免受到合法性质疑。但从信用监管机制本身的发展要求来看，这无疑是一种退缩，但这种退缩可以归于上位法的缺失。这再次说明，在信用监管机制的构建过程中，政府作为信用评价的主体，始终都会面对“合法性”的挑战，包括从评价主体的权力边界、信用信息的获取途径、评价标准的设定、监管措施的配置等方面可能提出的合法性挑战。如果没有符合《立法法》规定的立法权限范围内的法律依据，合法性难题始终都是绕不开的。

在产品质量监管领域，早在2012年2月，国务院印发的《质量发展纲要（2011—2020年）》就明确指出，政府加强质量监督管理的一项重点任务是推进质量诚信体系建设。“质量诚信体系建设属于社会信用体系建设中商务诚信领域的诚信体系建设范畴。”质量诚信体系建设是以产品生产企业和提供商业化服务的企业建立自律性质量诚信管理机制为主体，以用户、消费者及消费者保护类组织和政府监管部门作为参与方形成质量诚信体系的外部监督机制为补充。“企业质量诚信管理是对企业质量管理体系的补充和完善。”^[34]国家质检总局、国家标准化管理委员会发布了国家标准《企业质量诚信管理实施规范》（GB/T 29467—2012）。为进一步加强质量诚信体系建设，推进企业建立质量诚信自律机制，2013—2014年，国家质检总局又联合各省（自治区、直辖市）质量技术监督局，连续两年在全国范围内组织动员企业主动发布企业质量信用报告。

我国2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》第七十九条就明确地在食品安全领域引入了信用监管机制，要求县级以上各主管部门建立“食品生产经营者食品安全信用档案”，以“记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况”，并“对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”。虽然，这是我国食品安全领域信用监管机制的最简单版本，但它具备了信用档案与分类监管这两个最基本的制度要素。2015年10月《食品安全法》的修订版施行，该法有两个条文涉及食品安全信用监管，第一百一十三条是对原第七十九条的修订，增加了“依法向社会公布并实时更新” 食品安全信用档案和“对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构和有关的金融机构”的规定。新增加的第一百一十四条，针对存在食品安全隐患且未及时采取措施消除的食品生产经营者，引入了“责任约谈”这种新的监管方式，并明确规定“责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案”。这个相对较为复杂的版本，扩展了信用档案的记录范围，意识到了信用信息公示本身所具有的影响力，在分类监管上新增“严重违法”的类型，并针对性地配置了真正具有“信用约束”效应的措施。这说明，全国人大常委会对信用监管机制已经具有了最基本但却最核心的认识和了解。

2016年8月，国家食品药品监管总局发布《食品安全信用信息管理办法》，这是食品安全领域的第一个专门的信用管理部门规章。虽然，“食品安全信用信息”比“食品安全信用档案”的语义范围更加广泛，但这并不影响《食品安全法》为该部门规章所提供的立法依据的充分性。这部规章明确了食品安全信用信息系统的建设职责分工，食品安全信用信息的涵盖范围的规定，体现了对《食品安全法》第一百一十三条、第一百一十四条规定的广义理解，行政处罚信息并不局限于食品安全管理的职能范围。^[35]但是，对于其他政府部门作出行政处罚的信息，并未规定明确的归集机制，归集责任没有落实到人。

在信息公开问题上，2015年修订的《食品安全法》明确规定“依法向社会公布并实时更新”，2007年的《政府信息公开条例》明确将“环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况”作为主动公开信息中的“重点公开”信息，《企业信息公示暂行条例》也已经将企业注册信息作为公开信息来对待，根据《食品安全信用信息管理办法》的规定，“属于主动公开范围的食品安全信用信息，应当按总局规定及时予以公开。法律法规另有规定的，从其规定”。这意味着，只有属于“应当主动公开的”食品安全信用信息，才会予以公开，而哪些属于“应当主动公开”的信息，并未有明确的规定，这导致了信息公开问题上很大的不确定性，《食品安全法》希望通过信息公开来强化监管的目标也受到了影响。

信用信息共享和应用问题上，《食品安全信用信息管理办法》的规定也十分简单，甚至其具体化程度与可操作性还不如《食品安全法》的规定。^[36]国务院2019年12月施行的修订后《食品安全法实施条例》第六十六条，明确了国务院食品安全监督管理部门的两项重要职责，即“会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制”和“结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等相衔接，及时向社会公布”的职责。食品安全信用监管体系建设，是一个简单到复杂的过程，虽然制度要素方面渐渐丰满、完整，但是在实施机制上还有待更加具体、更具可操作性的规则，有些问题可能只是制度设计者的主观努力不足，比如信息公开的问题；但有些问题仍然是社会信用立法所面临的瓶颈问题、共性问题，尤其是联合惩戒机制的问题，上位法根据的缺失，严重遏制了制度建设者的权力空间，造成社会信用法律制度建设的碎片化。

（二）纳税信用管理体系的进一步完善

税务领域信用建设是“商务诚信建设”这一重点领域中的一项具体内容，《规划纲要》对此提出了一系列的建设要求，包括：“建立跨部门信用信息共享机制。开展纳税人基础信息、各类交易信息、财产保有和转让信息以及纳税记录等涉税信息的交换、比对和应用工作。进一步完善纳税信用等级评定和发布制度，加强税务领域信用分类管理，发挥信用评定差异对纳税人的奖惩作用。建立税收违法黑名单制度。推进纳税信用与其他社会信用联动管理，提升纳税人税法遵从度。”国家税务总局2014年7月发布《纳税信用管理办法（试行）》，突破职责范围限制，^[37]纳税信用评价的指标包括税务内部信息和外部评价信息，外部信息包括外部参考信息和外部评价信息。外部参考信息包括评价年度相关部门评定的优良信用记录和不良信用记录；外部评价信息是指从相关部门取得的影响纳税人纳税信用评价的指标信息。外部信息主要通过税务管理系统、国家统一信用信息平台、相关部门官方网站、新闻媒体或者媒介等渠道采集。《纳税信用管理办法（试行）》更加重视夯实纳税信用评价的合法性基础，一改之前直接将有涉税犯罪嫌疑的确定为最低信用等级的做法，明确规定只有“经判决构成涉税犯罪的”才能定为D级，而且将“因涉嫌税收违法被立案查处尚未结案的；被审计、财政部门依法查出税收违法行为，税务机关正在依法处理，尚未办结的；已申请税务行政复议、提起行政诉讼尚未结案的”三种情形排除在本期评价之外。在评价结果公示共享问题上，《纳税信用管理办法（试行）》改变了旧规章较为保守的做法，依据“分级分类原则，依法有序开放”，明确规定：“主动公开A级纳税人名单及相关信息；”“根据社会信用体系建设需要，以及与相关部门信用信息共建共享合作备忘录、协议等规定，逐步开放B、C、D级纳税人名单及相关信息。”针对重大税收违法案件信息，国家税务总局另行制定《重大税收违法案件信息公布办法（试行）》，就案件标准、信息公布的内容和方式作出了明确的规定。在内部实施分类管理的同时，对于D级纳税人，“将纳税信用评价结果通报相关部门，建议在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面予以限制或禁止；税务机关与相关部门实施的联合惩戒措施，以及结合实际情况依法采取的其他严格管理措施。”国家税务总局制定的《纳税信用评价指标和评价方式（试行）》于2014年10月1日起施行。国家税务总局办公厅2015年8月发布《关于落实国务院统一社会信用代码建设方案调整相关信息系统的通知》，规定自2015年10月1日起，新登记注册的法人和其他组织的纳税人识别号采用统一社会信用代码，为建设全国统一的信用信息平台、加快推进信用信息共享提供了技术上的可能性。2015年12月，国家税务总局发布《关于明确纳税信用管理若干业务口径的公告》，就纳税信用管理的适用范围、信息采集、起评分、评价范围、名单发布等作出了更具可操作性的规定，为纳税信用管理机制的有效实施提供了制度保障。(www.xing528.com)

2014年12月，国家发展改革委、国家税务总局等21家国家机关、事业单位和社会团体联合签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》，就阻止出境、限制担任相关职务、金融机构融资授信参考、禁止部分高消费行为等一系列惩戒措施的适用情形、法律和政策依据、实施部门、操作程序作出了明确的规定。2016年7月，国家发展改革委和国家税务总局牵头，联合其他27个单位签署了《关于对纳税信用A级纳税人实施联合激励措施的合作备忘录》。2017年12月，国家税务总局出台《涉税专业服务信用评价管理办法（试行）》。2018年2月，国家税务总局发布《关于纳税信用评价有关事项的公告》，将“从首次在税务机关办理涉税事宜之日起时间不满一个评价年度的企业”纳入信用评价的范围，并“增设M级纳税信用级别，纳税信用级别由A、B、C、D四级变更为A、B、M、C、D五级”。2019年8月，国家发展改革委办公厅、税务总局办公厅联合发布《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》，提出了以个人所得税申报信用承诺制为基础建立健全个人所得税纳税信用记录和自然人失信行为认定机制以及完善守信联合激励和失信联合惩戒机制的具体目标，并规定了较为具体的失信修复规则。2019年11月，国家税务总局发布《关于纳税信用修复有关事项的公告》，并配套出台《纳税信用修复范围及标准》，纳税人补办相关手续、缴纳或补缴相应税款、滞纳金和罚款、依法解除非正常户状态的，可以申请信用修复。至此，以信用评价为核心、以更广范围信用信息共享为基础，分类管理与联合奖惩并举，并配套了相应的信用修复机制，国家税务总局主导构建的“纳税涉税信用管理体系”完整地覆盖了税务行政管理的全部领域，成为行业信用管理体系建设的一个范本。

（三）证券期货市场诚信监督管理制度的发展与进步

早在2008年，中国证监会就启动了证券期货市场诚信档案数据库的建设工作，失信行为信息包括行政处罚、市场禁入、纪律处分、监管措施、司法裁决、立案调查、刑事侦查七大类别，涵盖了证监会监管执法和交易所、协会等单位自律管理的大部分工作内容。^[38]2011年，中国证监会升级证券期货市场诚信档案数据库系统，在主要记录市场机构和人员因违法违规被采取处罚处理和自律管理措施两大类负面信息的基础上，进一步扩大诚信信息的覆盖面，并开始与中国人民银行征信系统实现联网共享。2012年9月1日，中国证监会开始施行《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》，该文件是第一部专门适用于我国资本市场的诚信监管行政规章。2018年7月，中国证监会出台《证券期货市场诚信监督管理办法》，扩大了纳入诚信档案的信息主体范围和诚信信息的范围。2020年3月，中国证监会根据最新修订的《证券法》的规定，对《证券期货市场诚信监督管理办法》进行了修正。^[39]

由于证券期货市场本身的复杂性及其向其他经济、社会生活领域的辐射能力，参与证券期货市场活动的主体范围十分广泛，而且具有很强的流动性。在适用范围问题上，与2012年《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》相比较，《证券期货市场诚信监督管理办法》适用的领域，从主板市场扩展到了创业板、新三板、私募基金、区域股权、资产支持证券、债券、期货等市场与领域，除传统的交易活动外，还将融资融券、债券质押回购、约定购回等融资等交易活动都囊括其中，实现了新领域、新活动、新主体的全覆盖。这次修订“表明我国资本市场管理进入到以信用为核心的新时代”。^[40]

《证券期货市场诚信监督管理办法》适用的机构范围，既包括上市公司和其他层次资本市场挂牌企业等融资主体，也包括投资机构和服务机构；所适用的服务机构，既包括会计师事务所、律师事务所、保荐机构、财务顾问机构、资产评估机构、投资咨询机构、信用评级机构、基金服务机构、期货合约交割仓库以及期货合约标的物质量检验检疫机构以及提供存管、托管业务的商业银行等直接参与证券期货交易过程的专业服务机构，也包括“为证券期货业提供信息技术服务或者软硬件产品的供应商”和“为发行人、上市公司、全国中小企业股份转让系统挂牌公司提供投资者关系管理及其他公关服务的服务机构”等间接参与证券期货市场活动的机构，甚至包括证券期货传播媒介机构等可能影响证券期货市场的机构。适用的人员范围，既涵盖了证券期货领域的专业从业人员，也涵盖了证券期货市场投资者、交易者，还包括证券发行人和资本市场挂牌企业的董事、监事、高级管理人员、主要股东、实际控制人以及各种投资机构、专业服务机构和中介机构的投资管理人员和代表。

与适用的机构和人员范围的广泛性相对应，根据《证券期货市场诚信监督管理办法》收集和管理的诚信信息也十分广泛。首先，诚信信息是违背诚实信用原则的行为信息，以负面信息为主。正面信息仅包括省部级主管部门和全国性证券期货市场行业组织作出的表彰、奖励、评比信息；中国证监会及其派出机构作出的行政许可决定；公开承诺已如期履行的情况。其次，2012年《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》所规定的负面信息主要局限于违法违规类信息，其他只包括“发行人、上市公司、全国中小企业股份转让系统挂牌公司及其主要股东、实际控制人，董事、监事和高级管理人员，重大资产重组交易各方，及收购人未履行或未如期履行公开承诺”的情形。《证券期货市场诚信监督管理办法》则不仅扩大了违法违规信息的范围，而且大大扩展了违反承诺、违约的情形。^[41]再次，《证券期货市场诚信监督管理办法》规定的违法违规信息，既包括因违法违规而承担行政责任的情形，也包括受到内部处分的情形。违法违规信息中，既包括有明确结论性依据的情形，也包括因涉嫌违法而被调查及采取强制措施、涉嫌犯罪被移送处理的情形。最后，违反承诺与违约类的负面信息，除了上述提到的发行人或资本市场挂牌企业、重大资产交易方、收购人未履行或未如期履行公开承诺的情形和因违约而被判决承担较大民事赔偿责任的情形以外，2018年《证券期货市场诚信监督管理办法》增加了三种情形，即拒不履行已达成的证券期货纠纷调解协议；债券发行人未按期兑付本息等违约行为、担保人未按约定履行担保责任；融资融券、转融通、证券质押式回购、约定式购回、期货交易等信用交易中的违约失信信息。2020年3月的修正版又增加了一种情形，即“违反《证券法》第一百七十一条的规定，由于被调查当事人自身原因未履行承诺的情况”。根据《证券法》第一百七十一条的规定，在涉嫌违法的调查过程中，被调查人向调查机构作出主动纠正违法、赔偿损失、消除影响的承诺以换取中止调查。因此，在这种情况下，如果被调查人因自身原因不履行承诺，不仅会导致调查程序的恢复，而且这种不履行承诺本身会被作为一种负面信息记入诚信档案。

宽泛的信息主体范围，多元的诚信信息类型，不仅在技术上提出了不少挑战，管理上也需要一个强有力的配套机制。面对技术和管理上的难题，《证券期货市场诚信监督管理办法》在信用信息（与诚信信息同义）的收集、公开、应用方面的制度建设，既有缺点，也有亮点。

首先，《证券期货市场诚信监督管理办法》规定了信息主体主动申报信息、负有采集职责的机构提供信息、公开途径采集。总体来看，这种规定方式的简单程度与其所面临的信息收集问题的难度很不相称。事实上，该办法关于信息收集的规定确实存在着不少缺点。主动申报的情形一般只能解决正面信息的采集问题。违法违规类信息的采集问题，通过明确负有采集职责的机构及其采集和记入诚信档案的职责，也确实能够得到有效的解决。违反公开承诺与违反向中国证监会及其派出机构的承诺，这两种信息的收集都明确由中国证监会及其派出机构负责，从技术上来说，因为后者是发生在中国证监会及其派出机构主导的调查程序中的，被调查人是否履行承诺会被及时发现。然而，向市场作出的公开承诺是由信息主体主动披露的，如果存在一个即时的跟踪检测系统，及时地对公开承诺的内容与实际的状态进行比对，或者存在一个强大的举报机制，能够及时地将不履行公开承诺的信息反馈给中国证监会及其派出机构，那么，不履行公开承诺的信息收集也不会成为一个难题。这意味着，诚信监督管理机制与其他的证券期货市场监督管理机制一样，信息披露与违法违规行为的发现机制都是最核心的部分。这是证券期货市场的“信息本质”所决定的。信息不对称不仅困扰着市场交易方，也困扰着市场监管者。违约信息中，因违约被判决承担较大民事赔偿责任的信息是最容易被收集到的，尤其是在我国裁判文书网系统运行之后。因为实践中负责证券期货纠纷调解的是“证券期货监管机构、行业组织等发起设立、实际管理的调解组织”，所以，“拒不履行已达成的证券期货纠纷调解协议”的信息也是比较容易采集的。^[42]对于“债券发行人未按期兑付本息等违约行为”，因为这种信息很容易被市场捕捉并迅速传播，所以，这种信息的采集也无须多虑。“融资融券、转融通、证券质押式回购、约定式购回、期货交易等信用交易中的违约失信信息”，已明确规定“由相关证券期货市场行业组织、证券期货经营机构采集并记入诚信档案”，这应该是证券期货市场诚信档案建设中面临的最难的一个信息收集问题，既取决于交易过程本身的复杂程度以及交易方在信息披露（特别是负面信息披露）上的积极性，也取决于针对不同交易所采取的监管措施的合理性和有效性。总而言之，由于信息不对称问题相对于证券期货市场而言所具有的特别重要性，诚信档案建设制度保障不仅是考验信用立法与信用监管领域的创新，实际上也是对证券期货市场监管机制本身的重大考验。

其次，根据2012年《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》的规定，一般违法失信信息，在诚信档案中的效力期限为5年，但因证券期货违法行为被行政处罚、市场禁入、刑事处罚的违法信息，其效力期限为10年。该规定第一次提出了失信信息的“效力期限”这个概念。2018年《证券期货市场诚信监督管理办法》进一步明确了效力期限届满的意义，即“超过效力期限的违法失信信息，不再进行诚信信息公开，并不再接受诚信信息申请查询”，当然，信息主体申请查询自己信息的除外。一般违法失信信息效力期限调整为3年，情形较为严重的违法失信信息效力期限调整为5年。这个调整可能受到了《征信业管理条例》的立法影响。^[43]根据期限届满的法律效果表现，不公开、不接受查询，并不意味着该信息消失了，只是对于公众而言，获得信息的难度增加了，即使信息会被复制、传播而可得，但信息的权威性证明已经无法获得了。但是，《证券期货市场诚信监督管理办法》关于违法失信信息效力期限的规定，并未区分企业信息和个人信息，也未区分应当公开的信息和可以不公开的信息。这会导致法律适用的冲突。《征信业管理条例》仅就个人不良信息规定了保存的期限，目的是为了防止个人信用评价受到5年前的信息的影响，^[44]立法者的假设是这种信息过于陈旧，不应该作为个人信用评价的信息基础。虽然这种信息事实上仍然具有“利用的价值”，但是，与个人不同的是，企业的生命周期在逻辑上是无限的，企业成长中的每一步，对于企业信用状况的评价都具有相应的价值，如何对待陈旧的信息，理应交给信用评价主体自己去判断，法律上无须过多干预。而且，2019年5月15日起施行的最新修订的《政府信息公开条例》明确“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则，并未规定政府信息的保存期限或效力期限，《企业信息公示暂行条例》也没有作出这样的规定，而《证券期货市场诚信监督管理办法》所规定的多数违法失信信息属于政府信息，也属于企业信息，而且是两者都明确规定应予公开的信息。所以，如果效力期限届满后，这样的信息“不再公开”，会涉嫌违反前述两个信息公开方面的行政法规。因此，信用信息的效力期限或保存期限问题，理论上还有待进一步论证，以澄清法律应予特别规定的理由，提出并论证法律进行特别规定的最优方式。

再次，证券期货市场诚信监督管理机制，确实以诚信档案数据库建设为基础，但其最终目的并不只是做一个信息记录者和档案保管者，而是希望通过实施诚信约束、激励与引导，促进证券期货市场健康稳定发展。声誉约束是诚信约束的重要表现。证券期货市场诚信档案被广泛传播和利用，才能充分发挥诚信档案声誉约束的效应。《证券期货市场诚信监督管理办法》规定奖励表彰等正面信息、违反公开承诺、中国证监会及其派出机构作出的行政许可决定、行政处罚、市场禁入决定和采取的监督管理措施以及证券期货市场行业组织实施的纪律处分措施和管理措施等信息属于依法公开的信息。同时，还就严重违法失信市场主体专项公示进行了规定，这就是证券期货市场的“黑名单”制度。^[45]其他信息都属于申请查询才会提供的信息。《证券期货市场诚信监督管理办法》就发行人、上市公司查询拟任高管、重大交易对方、拟委托服务机构及人员以及投资机构和服务机构查询委托方及人员、拟任高管等方面的信息的查询条件和程序作出了明确的规定，并规定了授权同意规则。所有信息，一律适用授权同意规则，可能与信息公开的职责相抵触，也与为鼓励诚信档案应用而作出的查询义务的规定相冲突。^[46]这样的规定确实可以增加诚信档案的应用场景，促进诚信信息的传播，提高诚信意识，有助于证券期货市场的重要交易主体在合同管理和人员聘任上更加规范、严谨。但是，如果没有足够的市场压力或法律实施层面的强制力，表面上相互冲突的规定，容易成为“脱法” 的借口。如果交易对方或拟聘人员不同意也不主动提供诚信档案，发行人、上市公司、投资机构、服务机构会不会履行查询义务并据此选择拒绝交易，是不确定的。

最后，《证券期货市场诚信监督管理办法》构建了一个较为简单的信用分类管理机制。除了充分调动市场的积极性，扩大诚信档案的应用场景、提高应用效率之外，负有监管职责的主管部门自身如何充分利用诚信档案提高监管的效率，是另一个非常重要的问题。该管理办法提出要对主要市场主体实施“诚信积分制度”以及“实行诚信分类监督管理”，中国证监会及其派出机构在办理行政许可、证券期货市场行业组织在履行登记、备案、注册、会员批准等工作职责以及证券交易场所在依法审核公开发行证券及上市交易或挂牌转让申请的时候，必须“查阅申请人以及申请事项所涉及的有关当事人的诚信档案”。如果发现申请人以及申请事项所涉及的有关当事人有未履行或者未如期履行承诺的信息，或者有违法失信信息的，且该信息所反映的情形“属于法定不予许可条件范围的”，^[47]中国证监会及其派出机构应当依法作出不予许可的决定。这个规定解决了信用分类监管制度与行政许可制度之间的衔接问题，防止信用监管超越法定权限。同时，《证券期货市场诚信监督管理办法》还规定：“申请人以及申请事项所涉及的有关当事人的诚信信息虽不属于法定不予许可条件范围，但有关法律、行政法规和规章对行政许可法定条件提出诚实信用要求、作出原则性规定或者设定授权性条款的，中国证监会及其派出机构可以综合考虑诚信状况等相关因素，审慎审查申请人提出的行政许可申请事项。”这个规定是一个进步，反映了一种创新的尝试，希望通过扩大信用监管的授权范围，在信用评价上的综合性、灵活性要求与法律评价上的针对性、标准化要求之间进行权衡考量，以求正当化信用分类监管。这种思路也体现在中国证监会及其派出机构审查业务创新试点申请、进行行政处罚、实施市场禁入和采取监督管理措施的决策过程之中。

（四）其他领域社会信用法律制度建设的发展

在2014年之前，工程建设领域部门社会信用立法的主体是铁道部、交通运输部和水利部，分别针对铁路、公路和水运、水利等建设市场主体出台了相应的信用管理办法，初步构建了一套信用评价指标、信用等级、分类管理措施的制度体系。2014年以来，工程建设领域部门社会信用立法的发展主要体现在住房与城乡建设部2017年12月出台的《建筑市场信用管理暂行办法》，适用于房屋建筑和市政基础设施工程建设活动中建筑市场各方主体信用信息的认定、采集、交换、公开、评价、使用及监督管理。各方主体，既包括建设单位以及从事勘察、设计、施工、监理活动的企业，也包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师、注册监理工程师等注册执业人员。该暂行办法也构建了一个以部省两级分工为基础的管理体制，住房与城乡建设部更多是一个宏观指导机构，“省级建筑市场监管一体化工作平台”是建筑市场各方主体的信用信息认定、采集、审核、更新和公开的中坚力量，地方各级住房城乡建设主管部门都会将基本信息、优良信息和不良信息汇集到省级平台。各级主管部门分别负责与其他部门联系解决信用信息的互联互通问题，分别实施守信激励与失信惩戒措施，也分别根据所规定的条件各自制作并公布“建筑市场黑名单”。信用评价工作则由省级住房城乡建设主管部门负责，包括评价指标的制定和评价结果的应用。

2014年11月，国家发展改革委、交通运输部、商务部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、国家标准委联合发布《关于我国物流业信用体系建设的指导意见》，物流信用服务机构培育和监管、信用记录建设共享和应用、建立守信激励和失信惩戒机制、完善物流信用法律法规和标准、企业诚信制度建设和行业诚信文化建设、政务诚信建设、发挥行业协会作用等提出了原则性的意见和建议，并就专业物流领域信用建设试点工作的开展做出了较为明确的部署，提出将选择冷链物流、危险品物流、汽车物流等条件相对成熟的物流领域开展信用建设试点。交通运输部2015年5月发布了《关于加强交通运输行业信用体系建设的若干意见》，要求“根据法律和行政法规规定，及时将较为成熟的信用记录、档案、评价、监督、奖惩、应用等机制及信用信息采集、共享、公开、管理等制度写入相应的法规规章，逐步完善交通运输行业信用体系建设制度。”同时，该意见还提出“结合行业特点，分领域制定信用评价办法及评价标准”“建立行业统一的信用等级”“建立完善交通运输行业失信行为目录”等具体任务。2017年9月交通运输部办公厅出台《水路运输市场信用信息管理办法（试行）》，明确了水路运输市场从业单位及有关从业人员的信用信息归集、共享、应用规则，确定由国务院交通运输主管部门组织制修订全国水路运输市场信用信息管理规章制度和相关标准以及建立和完善部级水路运输市场信用信息管理系统，就良好行为信息、失信行为信息的内容和严重失信行为的认定标准和程序作出了明确的规定。^[48]