社会信用法：不断完善信用奖惩机制

信用奖惩制度体系与实施机制的不断完善是本阶段一个非常重要的特征，制度建设成果显著，也产生了良好的社会效果。但是，随着信用奖惩措施适用范围不断扩大，尤其是失信惩戒措施的运用，有泛化的倾向，失信行为认定依据、惩戒措施的合理性等问题受到了越来越多的关注。2020年12月，国务院办公厅出台《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》，强调“依法依规实施失信惩戒”“提高社会信用体系建设法治化、规范化水平”“坚持遵循法治轨道”，提出“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的总体思路和“严格依法依规”“准确界定范围”“确保过惩相当”“借鉴国际经验”四项原则。我国信用奖惩机制的法治化发展将迎来新的历史阶段。

（一）《规划纲要》关于信用奖惩机制的功能定位

《规划纲要》指出，“守信激励和失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制”。部门主导的信用监管体系建设中，基于信用评价的分类监管，也具有信用奖惩的效果。但是，由于受到部门管理权限的限制，信用分类监管措施的选择空间受到了限制，而且，这种机制在本质上并未脱离传统监管的概念框架，只是传统监管措施的运用建立在管理对象的“信用状况”的基础上而已，而且该“信用状况”也只是根据部门权限范围内的管理活动所获得的信息来予以评价的。信用信息共享平台的构建，在解决信用评价基础的全面性和完整性问题的同时，实际上也能够解决“信用评价信息”的跨部门、跨领域传播和利用的问题。守信联合激励与失信联合惩戒机制（以下简称信用联合奖惩机制）是一种“多部门、跨地区信用联合奖惩机制”，是“通过信用信息交换共享，实现多部门、跨地区信用奖惩联动，使守信者处处受益、失信者寸步难行”。与部门主导的信用监管体系相比较而言，信用联合奖惩机制可以被简单地理解为部门信用监管体系在空间范围上的扩张，在整个行政管理领域扩张的同时，向其他公共生活领域扩张。但是，根据《规划纲要》的设想，信用联合奖惩机制不仅是适用范围在空间上的扩张，还包括了奖惩措施上的扩张。比如，《规划纲要》提出针对失信主体可以采取的约束和惩戒措施，包括行政监管性、市场性、行业性和社会性的约束和惩戒措施，不仅要充分利用现有的监管力量与服务资源，还要进一步挖掘市场交易、行业自律、社会舆论中的约束性力量，真正形成“一处失信、处处受限”的局面。

（二）国务院两份纲领性文件对联合奖惩制度的框架构建

2016年5月，国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。这是指导和规范守信联合激励、失信联合惩戒工作的一个重要文件，也是我国社会信用体系建设的一项重要顶层设计。^[19]该意见明确了“依法依规运用信用激励和约束手段，构建政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的守信联合激励和失信联合惩戒机制” 的指导思想，从多渠道选树诚信典型、探索建立行政审批“绿色通道”、优先提供公共服务便利、优化诚信企业行政监管安排、降低市场交易成本、大力推介诚信市场主体六个方面提出了健全褒扬和激励诚信行为机制的具体目标和措施，明确了实施联合惩戒的四个重点领域，^[20]分别就行政性、市场性、行业性和社会性约束和惩戒的内容作出了更加具体、明确的规定，并特别规定了“完善个人信用记录，推动联合惩戒措施落实到人”的具体要求。^[21]其中关于实施联合惩戒的四个重点领域的规定，一方面，确立了一个基本的导向，即联合惩戒不适用于一般的失信行为，作为信用惩戒体系中力度最强的一项措施，其适用范围应受到严格的限制；另一方面，从该规定中“严重危害”“严重破坏”“恶意”“故意”“严重影响”的措辞，可以概括出“严格限制”的基本标准，即“严重性标准”，既有主观恶性程度意义上的严重性，也有法益侵害后果意义上的严重性。

此外，该意见还从建立触发反馈机制、实施部省协同和跨区域联动、建立健全信用信息公示机制、建立健全信用信息归集共享和使用机制、规范信用红黑名单制度、建立激励和惩戒措施清单制度、建立健全信用修复机制、建立健全信用主体权益保护机制、建立跟踪问效机制九个方面提出了“构建守信联合激励和失信联合惩戒协同机制”的具体要求。

2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组会议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，中共中央办公厅和国务院办公厅于2016年9月25日联合发布。该文件指出“人民法院通过司法程序认定的被执行人失信信息是社会信用信息重要组成部分”，将“坚持合法性”作为一项基本原则，即“对失信被执行人信用监督、警示和惩戒要严格遵照法律法规实施”，规定了十一大类的限制，即从事特定行业或项目限制，政府支持或补贴限制，任职资格限制，准入资格限制，荣誉和授信限制，特殊市场交易限制，限制高消费及有关消费，协助查询、控制及出境限制，加强日常监管检查，加大刑事惩戒力度，鼓励其他方面限制，共计37项具体的限制性措施。该文件还就信息公开与共享、提高执行查控工作能力、完善失信被执行人名单制度、完善党政机关支持人民法院执行工作制度作出了具体、明确的规定。

《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》和《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》分别代表着信用联合奖惩的两种模式，即行政机关主导的和司法机关主导的联合奖惩模式，“这两种模式从整体上组成了我国联合惩戒的基本结构”。^[22]这两份文件，对于联合惩戒规则体系进行了细化和具化，所体现出的规则设计原则有着十分重要的指导价值，有些规则甚至可以直接上升为未来社会信用立法中的联合惩戒规则。(www.xing528.com)

（三）联合奖惩备忘录的广泛签署及其意义

在部委主导的信用监管体系建设过程中，制度设计者们了解信用信息广泛传播、广泛利用可能带来的巨大影响力，也一直在努力开创制度上的接口，实现信息共享与奖惩机制上的联动，但是，由于部门管理和立法权限的局限，这种制度突破的力度和范围也非常有限。行政机关之间的合作是行政机关之间横向关系的一种表现。部际关系是行政机关之间横向关系的主要形式。^[23]行政机关之间横向关系的调整应属行政组织法范畴。然而，“行政机关之间横向关系组织法规则的缺失是各国普遍存在的现象，解决的路径是创设承担相应组织法功能的行为法规范”。我国也是通过行为法机制来弥补组织法缺陷，承担起组织法功能的。行为法机制中，行政机关间直接的横向沟通是无须借助第三方而实现沟通的类型，包括征求意见机制、报送备案机制、共同行政行为、相对集中行政权、职务协助。行政机关间直接的横向沟通，还有为调整区际关系而发展出来的行政协议、协商条款和联席会议制度。^[24]信用联合奖惩机制的成长历程，走的也是行为法机制弥补组织法缺陷的道路。社会信用体系建设联席会议机制催生了一批联合信用奖惩备忘录，就是这条道路上最引人注目的制度建设成果。

2014年12月30日，国家发展改革委、国家税务总局等21家单位签署《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》。这是我国第一个失信惩戒领域的部际联合备忘录，“也是体系最为完整的一个范例”。^[25]截至2020年1月，国家层面共签署51个备忘录，包括43个惩戒备忘录、5个激励备忘录以及3个激励与惩戒备忘录；单个备忘录中，签署主体最少为8个、最多达到51个。51个信用联合奖惩备忘录涵盖了除国防部、国家民族事务委员会、退役军人事务部以外的其他23个国务院组成部门，非常重视信用监管体系制度建设的国家市场监督管理局、国家税务总局、海关总署、中国证监会都有着很高的参与度。一直希望通过联合惩戒解决执行难问题的最高人民法院签署了26个备忘录。^[26]

联合信用奖惩备忘录的正文部分有三项核心内容：一是奖惩对象，二是奖惩措施，三是实施方式。奖惩对象的名单及其信息由备忘录确定的部门来负责提供，通常负责的部门是对备忘录所确定的奖惩对象或者奖惩对象守信或失信行为享有管理职权的部门。奖惩对象的确定依据，一般是该负责部门依其管理职责所执行的法律法规和规章。奖惩措施会广泛地涉及《规划纲要》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》和《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》所明确的奖惩措施。奖惩措施的实施方式一般会明确具体措施的落实机构，针对较为复杂的情形还会明确措施实施的基本程序，包括信息交流反馈机制。除了正文之外，联合信用奖惩备忘录还会附上一份附件，较为详尽地列举奖惩对象确定和奖惩措施实施的法律依据。正是由于信用联合奖惩备忘录的这种文本结构，有学者认为，“在信用联合惩戒措施的运用上，备忘录本身并不能作为法律依据，只是在法律法规框架内做了一个联合惩戒的梳理与链接而已”。^[27]

根据上文提到的“行为法机制弥补组织法缺陷”的理论解释，信用联合奖惩备忘录是部际横向合作关系的一种规范形式。与其说联合备忘录在确立新的信用监管规则，还不如说只是通过一种联合发文的形式明确“职务协助” 的内容和途径，^[28]只是确保由其他规范性文件所确立的奖惩措施能够在更广泛的范围内得到落实。联合备忘录表达了两种不同性质的备忘录签署主体不同的愿望。一种是备忘录发起主体，即确定对奖惩对象或其行为享有管辖权的部门，希望通过备忘录的签署获得其他部门或机构提供“职务协助”的承诺，放大守信或失信行为可能引发的奖惩后果，来增强其管理行为的影响力，促使管理对象提高对其管理规范的遵从度。另一种签署主体就是在特定奖惩措施的实施上享有管理权限或其他决定权的部门或机构，签署备忘录表达了他们愿意提供协助的承诺，这种主体被称为提供协助的主体。对于作为备忘录发起主体的主管部门所认定的守信或失信的主体及其行为，如果没有明确的法律规定，在是否以及如何采取特定的奖惩措施问题上，提供协助的主体享有裁量的权力。备忘录的签署，意味着提供协助的主体作出了“必须”根据备忘录的规定采取相应措施的承诺。这种承诺，实际上还表达了对发起主体的行政行为或决定（守信或失信行为的认定）的权威性的认可。因此，发起主体与提供协助主体之间的这种关系，本质上是一种契约关系。

就某一个特定的备忘录而言，发起主体与提供协助的主体之间并不存在一个对等的权利义务关系，发起主体可以基于提供协助主体的承诺，获得更大范围内制度约束与管理资源的使用，大大扩张其行政行为和决定的影响范围，而提供协助的主体则只是被动地贡献出原属自己裁量支配的力量和资源。但是，如果备忘录的涵盖范围足够广泛，那就意味着，在最广泛范围的备忘录网络体系中，每个主体都既是发起主体也是提供协助主体。这样的结果也就体现了信用奖惩大格局的真正面貌，即“一处守信，处处奖励”“一处失信，处处受限”。因此，联合奖惩备忘录所构造的一个制度体系，本质上仅产生对签署主体的约束力。这种机制既实现了行政机关之间的直接沟通，又基本上没有加重公民的负担。只是兼具组织法功能，不属于法律保留事项。宪法和组织法赋予了中央政府对全国各级各类行政机关的领导权，以及上级行政机构对下级行政机关的领导权。因此，中央政府或上级机关创设这些行为法机制即使涉及组织法功能，也并不违法。^[29]