社会信用法：信用监管体系新发展

《关于社会信用体系建设的若干意见》关于行业信用建设的新要求，激发了各行业主管部门的热情，更多的行业主管部门加入了信用监管制度建设的行列。

2007年5月，铁道部出台《关于加快推进铁路信用体系建设的意见》，提出“到2010年，建立起规范完善的铁路信用管理制度，信用体系运行有法可依、有章可循；建立起科学合理的信用评价和奖惩机制”。2008年9月5日生效的《铁路建设工程施工企业信用评价暂行办法》是铁道部建设管理司制定的一个规范性文件，针对铁道部投资的铁路大中型建设项目的施工企业，铁道部工程质量安全监督机构、建设单位根据对施工企业的日常检查情况和不良行为记录情况，对其信用等级进行评价。该办法确立了一套以“日常检查评分表”为基础管理工具的日常检查评分机制，就建设单位对检查中发现的问题和有关参建方反映后经过确认的问题进行评分，制定了相应的评分审查和核实规则。该办法以及同时发布的《施工不良行为认定、公布期限和扣分标准》，针对“不良行为记录”（即“在铁路建设过程中，对施工企业及人员违反有关工程建设的法律、法规、规章或强制性标准行为的记录”），建立了一套核实、确认、公示、申诉规则，并明确了企业和从业人员不良行为各自的公布期限。依据项目日常检查扣分、不良行为扣分、抢险加分等因素，对企业进行每半年一次的信用评价，信用评价结果分为A、B、C三个等级，企业信用评价结果在铁道工程交易中心网和铁道部办公网公布。针对不同信用等级的企业，在项目投标、整改要求、资质管理、市场准入等方面制定了相应的分类管理措施。

为了保证2008年发布的《水运工程建设市场信用信息管理办法（试行）》能够得到有效的实施，该试行办法构建了一个部省两级机构之间明确分工的信用管理体制，交通运输部负责制定管理制度与标准、建立和完善部水运工程建设市场信用信息管理平台，而信用信息的归集、审核工作以及分类管理措施的设计和实施则全部由省级交通运输主管部门来负责。设定和采取具体分类管理措施的权力，则全部交由省级交通运输主管部门来行使，只设定了一个基本限制，即“严禁设置市场壁垒和地方保护等垄断行为”。这种做法体现了立法部门对信用管理措施的合法性的一种担忧。交通运输部2009年出台《公路建设市场信用信息管理办法（试行）》，也在管理体制上沿用了2008年《水运工程建设市场信用信息管理办法（试行）》确立的部省两级分工模式，并在信用分类监管措施上规定了更多可能的选项，包括对信用好的从业单位在参与投标数量、资格审查、履约担保金额、质量保证金额等方面给予优惠和奖励，对信用等级低和不良行为较多的从业单位要重点监管，根据不同情节提出限制条件；发现勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位的人员、业绩等指标低于相关资质、资格标准要求的，应对该单位提出整改预警，整改后仍不符合要求的，可采取限制投标的措施，直至依法降低其资质等级。交通运输部于2012年12月颁布《公路水运工程监理信用评价办法》，并配套公布了相应的信用评价标准和相关计算公式，对依据有关法律法规和合同文件等对监理企业和监理工程师从业承诺履行状况进行信用评定作出规范，根据监理企业和监理工程师的从业范围确立部省两级评价主体，根据监理的行业特征以及“从业承诺履行状况”评定的实际需要，明确了作为信用评价采信的基础资料的范围和形式，并就评价的基本程序、评价周期、等级划分、评价结果录入、公告与查询等作出了规定。此后，交通运输部于2013年颁布《公路设计企业信用评价规则（试行）》、2014年颁布《水运工程设计和施工企业信用评价办法（试行）》，并配套公布了相应的信用评定标准和相关计算方法，建立了一个“AA、A、B、C、D五个等级”划分的信用评价体系，确立了对相关企业从业行为信用评价的基本规则和程序。这三套信用评价办法在完善交通运输行业信用监管体系的同时，也解决了交通运输部主导构建的信用信息平台中信用评价信息的形成与录入问题，使得交通运输行业形成了一个较为完整的行业信用体系。这种信用信息管理与信用评价管理分别建章立制但又能紧密结合的模式，也为其他部门和行业信用体系建设提供了可资借鉴的经验。然而，由于局限于交通运输部的管理职责范围，信用信息的归集范围相对较为有限，信用评价结果也仅是为交通运输主管部门提供决策依据，信用分类监管措施的采取也被局限在部门管理权限内，未能在联合奖惩机制上有所突破。

2014年1月，国家质检总局执行《出入境检验检疫企业信用管理办法》，废止了2009年的《出入境检验检疫企业信用管理工作规范（试行）》。依据该文件，检验检疫机构建立统一的信用管理平台，通过信用管理平台对企业信用信息进行记录、处理、使用和公开形成的数据，共同构成企业的质量信用档案。予以记录并作为信用等级评价依据的企业信用信息，包括遵守检验检疫法律法规及相关违法、违规等情况，也包括企业质量管理能力信息（企业质量管理体系的建立及运行等情况）、产品质量信息（企业产品检验检疫合格率、国外通报、退运、召回、索赔等情况）、检验检疫监管信息（企业遵守检验检疫相关管理规定、执行技术规范和标准等情况）以及社会对企业信用评价信息（政府管理部门情况通报、媒体报道及社会公众举报投诉等情况）。^[15]该文件根据信用分值设定了五个信用等级（AA、A、B、C、D五级），但仅规定了AA级企业评定的条件和程序和严重失信企业审核认定的程序，以及这两类企业向社会公布的基本规则。规定的分类监管措施也仅限于职责范围，在联合奖惩问题上，也仅规定“检验检疫机构可根据社会信用体系建设的需要，与地方政府以及商务、中国人民银行、海关、税务、工商、外汇等部门建立合作机制”。(www.xing528.com)

前文述及由国家发展改革委、中国人民银行、工业和信息化部、商务部、卫生部、工商总局、食品药品监管局2012年联合发布的《关于进一步加强药品安全信用体系建设工作的指导意见》，针对药品研制、产品质量、流通体系、招标采购、临床使用、广告诸环节的信用监管体系建设，特别是在“建立科学规范的药品招标采购机制”方面，明确提出“建立和完善药品行业诚信记录和市场清退制度，对采购过程中提供虚假证明文件，恶意竞标，中标后拒不签订合同，供应质量不达标药品，未按合同规定及时配送供货，向采购机构、医疗机构和个人进行贿赂和变相贿赂的，及时在网上公示并同相关部门实现数据交换，建立失信行为联合惩戒机制”。此外，为了扩大信用信息的应用范围，要求“各地区要对本地区各部门、药品行业等领域的信用信息进行整合，形成统一平台，实现对药品行业等领域失信行为的协同监管。”“联合奖惩”“协同监管”的概念提出，为行业信用监管体系乃至覆盖全社会的社会信用体系建设确立了新的努力方向。

环境保护部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会于2013年联合出台的《企业环境信用评价办法（试行）》，开始在联合奖惩机制构建方面设计了更具操作性的规则。对环保诚信企业，除了规定在环保主管部门的职权范围内容提供优待，还规定一系列的推荐性措施，如“建议财政等有关部门在确定和调整政府采购名录时，将其产品或者服务优先纳入名录”“建议银行业金融机构予以积极的信贷支持”“建议保险机构予以优惠的环境污染责任保险费率”“将环保诚信企业名单推荐给有关国有资产监督管理部门、有关工会组织、有关行业协会以及其他有关机构，并建议授予环保诚信企业及其负责人有关荣誉称号”。对环保警示企业规定的约束性措施，包括建议严格贷款条件、建议提高保险费率、建议暂停授予荣誉称号等。对环保不良企业规定的惩戒性措施，除前述约束性建议之外，还特别规定“建议银行业金融机构对其审慎授信，在其环境信用等级提升之前，不予新增贷款，并视情况逐步压缩贷款，直至退出贷款”。使用“建议”这一表达，是“小心谨慎”的结果，在联合奖惩机制缺乏更高位阶法律依据的情形下，是不得已而为之。然而，信用奖惩机制本质上是一种声誉机制，“建议”规则的设置，在解决信用监管信息互联互通的同时，也能够产生一定的激励与惩戒效果。这是部门主导下的信用监管体系建设历程中非常可喜的一个进步，也体现了对依法行政的敬畏与对机制创新的渴望。