信用监管：国家工商行政部门的尝试与转向

（一）尝试：基于合同管理职能的信用监管实践

国家工商行政管理部门是我国社会信用法律制度建设领域的重要部门，由其开创的重合同守信用活动可以说是我国信用监管领域的初步尝试。我国1981年制定的《经济合同法》第五十一条规定：“各级业务主管部门和工商行政管理部门应对有关的经济合同进行监督检查，建立必要的管理制度。各级业务主管部门还应把企业经济合同的履行情况，作为一项经济指标进行考核。” 1984年，国家工商行政管理总局在全国范围内首次开展重合同守信用活动。^[2]1990年，全国申报参加重合同守信用活动的企业已达27万余家，但是，这些企业仅占当时全国现有企业总数的5.4%。^[3]1990年10月发布的《国家工商行政管理局关于进一步开展重合同守信用活动的通知》指出，“有些地方政府为鼓励企业重合同守信用，对被命名为重合同守信用单位的企业制定了一些优惠政策”，“例如，把重合同守信用作为企业升级的条件，对重合同守信用单位优先贷款等，为重合同守信用企业排忧解难”。国家工商行政管理总局开创的重合同守信用活动，是为了落实《经济合同法》第五十一条规定的经济合同监督与管理职责，既考查企业合同管理的规范化，也考查企业的合同履约情况，对考查合格的企业授予“重合同守信用单位”的称号，并给予了特别的优惠措施。这种管理行为实质上具有了信用监管的特征，可以被认为是我国行政机关最早开始的信用监管活动。1991年4月9日全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，关于“地区经济协作和联合”，提出“在开发横向联合和协作中，要重合同、守信用”。2002年，在《国务院决定取消的第一批行政审批项目目录（789项）》中，“‘重合同守信用’企业核准”被列入在内。2003年1月1日，上海市工商局开始启动新的企业合同信用评价体系，即由“具备资信评估资质的评估机构负责对企业合同信用状况进行评估，并出具评估报告；企业合同信用自律组织根据评估报告，认定相关企业的合同信用等级”，工商部门不再对企业合同信用状况进行评价，只保留制定规则、指导、监督的职能。新的体系“从企业的合同管理水平、合同履约能力、合同履约状况和企业合同社会信誉度等4个方面对企业合同信用进行考察”，“并建立相关数学模型，以定量分析取代传统的定性分析”。^[4]

（二）转向：企业信用分类监管体系的初步构建

2003年10月，国家工商行政管理总局公布并施行《关于对企业实行信用分类监管的意见》，强调了加强企业信用建设的重大意义，将其视为“社会信用体系建设的重要组成部分，是整顿和规范市场经济秩序的治本之策，是建立征信国家的基础”，规定了一套企业信用监管的指标体系和分类标准以及相应的分类管理措施，并初步建立企业信用信息记录和披露制度。^[5]信用监管指标体系的设计，遵循了工商行政管理职能范围内和职能范围外考察因素的划分模式，既包括工商管理职能范围内的考察因素，也包括工商管理职能范围以外反映企业信用状况的指标。企业信用评价标准的设计则建立在道德范畴和法律范畴相区分的基础上，分为守信标准、警示标准、失信标准和严重失信标准。根据信用评价，实施分类管理，即“以企业登记和各类监管信息为基础，根据企业信用标准将企业相应地分为不同的管理类别”，是企业信用监管体系的重要组成部分。根据评价等级，分别采取激励措施、预警措施、惩戒措施和严重失信淘汰机制。2006年1月，国家工商行政管理总局出台《关于深入开展“守合同重信用”活动的若干意见》，规定申请参加“守合同重信用”活动的企业，应是企业信用分类监管中的守信企业，且无不良信用记录。企业领导具有较高法律意识、合同信用管理机制健全、规范，且“合同履约率达到100%”的企业，可以授予“守合同重信用”企业称号，由工商行政管理机关予以公示。“守合同重信用”企业可以说是国家工商行政管理总局构建的企业信用分类体系中的最高级别。(www.xing528.com)

《关于对企业实行信用分类监管的意见》（以下简称《意见》）的施行迈出了“企业信用监管体系建设”的重要一步，确定了“统一标准、联合建设，互联互通、资源共享”的指导方针。企业信用监管体系建设，是一个系统工程，又是一个新生事物，面临的主要难题是信用信息收集、管理和使用的规则与标准的制定。《意见》为制度初创阶段的摸索提供了有一定参考价值的模本。

该《意见》虽然没有对信用信息下定义，但是，依据职能范围内外区分模式构建的信用监管指标体系，既体现了制度设计者对信用所采纳的一种宽泛理解，也事实上决定了信用信息的收集范围。《意见》初步构建的“企业信用信息记录制度”，将企业信用信息划分为“自身业务中生成的企业信用信息” 与“相关部门产生的企业信用信息”。对于前者提出了“谁登记，谁录入；谁检查，谁录入；谁处罚，谁录入”的原则和“及时、准确、完整”的记录要求。2005年，国家工商行政管理总局配套出台《企业信用分类监管联网应用管理暂行办法》，对总局和省级工商局进行了职责划分，确定了总局负责全国联网应用工作的组织、协调、技术指导的地位，明确了总局在工商行政管理网主干网的建设和管理、全国企业信用数据库的建设和维护、企业信用分类监管数据规范和技术标准制定上的主导地位，明确了数据采集应当遵循的“一数一源”原则，提出了建立数据质量检查制度和纠错机制的基本要求，并要求各级工商行政管理机关在对市场主体准入、退出及市场经营行为监管中，应当充分使用全国企业信用共享数据，保证市场监督管理和行政执法统一有效。对于“相关部门产生的企业信用信息”，《意见》仅提出要“加强与税务、银行、海关、质检、外汇管理等有关部门的信息沟通和信息交换，及时采集有关部门对企业实施许可证和资质管理的信息、行政处罚信息，以及与信用有关的其他信息，进一步充实企业信用信息”。

然而，在企业信用监管参照指标中，有些并不属于上述“相关部门产生的企业信用信息”，比如资产状况、财产担保情况。其中的“与信用有关的相关信息”也所指不明。除合同履约率外，还有“合同欺诈行为”“经营出现亏损”“严重资不抵债”“严重骗贷行为”，依据这些标准对企业进行信用评价，也必然以获取特定的信用信息为前提，但是，对于这些既不属于工商职能范围也无法通过相关部门来获取的信息，《意见》并没有提供任何制度上的保障。这些信息的收集，不仅面临实际操作的困难，还会面临合法性的质疑。1999年10月，《中华人民共和国合同法》施行，规定“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理”，该规定明显缩减了工商管理部门合同监督权力的范围，明确取消了对合同履行进行监督与考核的职责，工商行政管理部门基于企业的资产状况和合同履行信息进行信用评价的主体地位，缺乏法律上的明确支撑。《意见》发布后，国家工商行政管理总局反复强调“实施企业信用分类监管不得搞评比、评估、评定”，而且继续施行以企业合同管理意识、能力和合同履约率为考察标准的“守合同重信用”企业认定机制，在制度上既保持该机制与企业信用分类管理的关联性，又体现出了明显的独立性。这种制度安排反映了对上述合法性问题的担忧。