社会信用体系分类-社会信用法概论

社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。我国社会信用体系的基本框架，按信用主体划分，可以分为政府信用体系、企业信用体系和个人信用体系。

（一）政府信用体系

政府信用体系建设的目的是加强政务诚信。这是落实“四个全面”战略布局的关键环节，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革和加快转变政府职能、提高政府效能的必然要求，是社会信用体系建设的重要组成部分，对于进一步提升政府公信力、引领其他领域信用建设、弘扬诚信文化、培育诚信社会具有重要而紧迫的现实意义。

1.政府信用的概念

政府信用是指社会公众和政府系统内部对政府及其部门履行法定职责、守约践诺的能力、意愿及行为的评价。在法学上将政府信用界定为：公民、法人或其他组织以及政府系统内部对政府及其部门在制定规范性文件、行政决策、行政执法、作出其他与行使行政职权相关的行为以及从事民事活动时，对其信誉状态的一种客观评价。^[49]政府信用既包括社会公众对政府能力的充分肯定，也包括社会公众对政府整体形象的认知，以及情感、态度、期望和信念等的反映。

政府信用的内涵包括以下几个方面：^[50]

第一，政府信用是政府能力的反映。政府能力是政府履行职能或从事行政活动所拥有的资源及能量。政府能力包括人力、权力、财力、权威、信息、文化等基本要素，这些要素都围绕着特定目标，在不同范围、不同环节所进行的聚合、配置、运用而形成不同能量的外显形式。^[51]而政府信用则是从道德层面反映政府能力，也可谓之为政府能力的源泉。因此，政府信任度高，则能力强，政府信任度低，则能力弱。

第二，政府信用在社会信用体系建设中发挥着重要作用。社会信用是一个多维主体、多类型的庞大系统，既包括社会组织信用，又包括公民个人信用。不同信用主体间相互联系、相互作用、相互影响构成社会信用体系，而在这个体系中，政府信用引领着其他主体的信用，决定着其他信用主体的信用发展。因为，政府是社会信用的制定者、执行者和维护者，同时也是社会信用的示范者，政府不讲信用，企业诚信、个人诚信也将受到严重影响。有诚信政府才会有诚信公民、诚信社会。

第三，政府信用是市场经济发展必备的要素。诚实信用是市场经济制度的根基之一，政府诚信缺失会加大市场运转成本，严重影响市场经济的发展，政府形象受到损害、公信力下降。政府公信力强，商业诚信度就高，经济就能平稳发展；反之，政府公信力低，商业诚信就会受到影响，经济秩序也将遭到破坏。因此，政府信用也是推动市场经济发展的强大动力。因为，市场经济既是一种法治经济，也是一种诚信经济，市场规则的制定与执行依赖于政府，政府只有诚实守信并为市场主体表率，才可能为公平竞争与有序的市场发展提供保障。

2.政府信用的形式

政府信用形式是指政府信用的表征形式，即通过什么方式表现政府信用。政府信用的表现形式分为总体表现形式和具体表现形式两个方面，总体表现形式是指通过宪法、法律等规则以及人们对政府的总体评价等综合表征的政府的合法性，称为合法性信用；具体表现形式有两种：一是规则，二是承诺，分别称为规则信用与承诺信用。^[52]因此，政府信用有三种表现形式，即合法性信用、规则信用与承诺信用。

第一，合法性信用。所谓合法性信用，是指政府基于其存在和活动的正当性、合法性所取得的信用。合法性与政治秩序有关，是指政治统治被社会认可和尊重。哈贝马斯指出：“合法性的意思是说，同一种政治制度联系在一起的、被认为是正确的和合理的要求对自身有很好的论证。合法的制度应该得到承认。合法性就意味着某种政治制度的尊严性。”^[53]任何一种政治统治都要尽力设法把自己标榜为是“合法的”，都要唤起人们对其统治的“合法性”的信仰。“在某种情况下，失去合法性对一个政权来说，具有产生生存危机的结果。”^[54]为了证明合法性，统治者往往需要将现行统治及其制度的合法性灌输给人们。

合法性信用的意义：一是树立了政府的权威，当人们缺少足够的信息对政府行为是否值得信任不能做出判断时，通常会选择信任。也就是说，如无相反证据证明政府的某项政策或某种行为是不值得信任的，人们会选择信任政府的该政策和该行为。二是合法性信用是基于人们对政府一般性的、总体上的信任取得的，不会因为某些具体的失信行为发生改变。合法性信用的存在，使得政府犯错、偶尔的失信、政府官员的败德行为等不会严重损害政府信用。如果政府犯错，人们相信政府会改正错误；如果政府偶尔失信，人们会认为政府是不得已而为之，是可以原谅的；如果官员败德，人们会认为是个别腐败分子的个人行为，与政府无关。

第二，规则信用。规则是政府制定的各种法律、法规、规章和规范性文件。规则必须被信任，即相对人相信规则是会被实施的，相对人才会自觉接受规则的指引。规则信用是指人们相信政府制定的规则是正当的，并且会被执行，从而自觉遵守规则。在法治社会中，政府制定的规则主要是法律。规则被信任后，政府就取得了规则信用，可以通过制定规则来指引相对人的行为，达到政府的目标。相反，如果规则不被信任，通常是难以实施的，政府制定规则的目标也就难以实现。

规则信用受两个方面因素的制约：一是规则的正当性与合法性，如阿蒂亚所说“除非广大公众认为有某种道义上的义务遵守制定的法律，否则，法律就有可能得不到执行”；^[55]二是规则将被执行的可信性，规则往往涉及利益的调整，人们选择是否遵守规则，除了考虑规则的合法性外，更多的是从自身的利益角度考虑并作出抉择的。如果政府严格执行规则，则主动遵守规则通常是公众最优的选择。规则被信任，规则的实施就更容易，政府投入规则执行中的成本也就越少。

第三，承诺信用。马克思主义从唯物史观出发，在强调国家是阶级矛盾不可调和的产物与国家是阶级统治的工具的同时，也强调了国家履行公共权力与维护公共利益的职能，例如，马克思指出：“只有为了社会的普遍权利，个别阶级才能要求普遍统治。”^[56]恩格斯也指出：“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能不由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能……这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”^[57]自然法学派的政府理论认为，生活在社会中的所有人都具有自然所赋予的权利，在社会生活的发展中，人们通过订立契约、让渡权利而进行各种往来，并通过与政府订立契约将管理公共事务的权力让渡于政府，政府之所以能够获取公共权力，是依靠其在与人们订立契约过程中对于公共利益实现与维护的承诺，因此，在社会契约论的语境下，政府的核心职能就是对公共利益的实现与维护。

在政府信任关系中，政府信用是公众信任政府的基础与前提，在这一关系维度下，政府信用的内涵应包括三个方面的内容：一是政府对公众所作出的承诺；二是政府履行承诺的意愿、能力以及行为效果；三是公众对政府履行承诺情况的认知与评价。在这三个方面的内容中，政府履行承诺的意愿、能力以及行为效果和公众对政府履行承诺情况的认知与评价，都是围绕着政府对公众所作出的承诺而展开的。因此，对政府承诺内容的分析就成为界定政府信用的关键问题。政府向公众作出承诺是一种理论上的假设，在现实状态下，这种承诺具体的表现为政府所应履行的职能。^[58]国务院《关于加强政务诚信建设的指导意见》提出：“坚持守信践诺。将公平正义作为政务诚信的基本准则，在行政管理和公共服务的各领域贯彻公平正义原则。各级人民政府和公务员要清正廉洁，恪尽职守，敢于担当。要建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。”

（二）企业信用体系

企业信用体系是社会信用体系的重要内容之一，是指由企业信用观念与文化以及企业信用评价与激励、企业信用信息搜集、公示与使用、企业失信行为约束与惩戒等方面机制共同构成的一个完整系统。(www.xing528.com)

1.企业信用法律规范相继制定

我国形成了较为完整的企业立法体系，与企业信用体系建设诸环节密切相关的法律规范也相继制定，这些都为我国企业信用体系的构建奠定了必要的规则基础。我国制定了《公司法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《企业破产法》，形成了较为完整的企业立法体系，为企业信用体系建设奠定了较为扎实的法律基础。此外，我国出台了与企业信用体系建设诸环节密切相关的法律、法规、规章和规范性文件，主要包括：（1）2014年国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，勾画了这一时期我国社会信用体系的建设思路，并从推进重点领域诚信建设、加强诚信教育和诚信文化建设、加快推进信用信息系统建设和应用、完善以奖惩制度为重点的社会信用运行机制、建立实施支撑体系等五个方面明确了我国社会信用信息体系建设的方向和任务。这一纲领性文件无疑为作为社会信用体系主要分支之一的企业信用体系的建设提供了基本依据和具体指导。（2）2013年国务院颁布了《征信业管理条例》，对于征信机构设立、终止的条件及其运营的要求，征信机构征集企业信用信息的渠道，信息主体对错误、遗漏信息的异议及投诉，金融信用信息基础数据库建设，监管机构对征信机构的监督与管理，征信违法行为的法律责任等问题作出了系统的规范，为企业信用信息的征集、披露及使用提供了必要的规则依据。（3）2014年2月，国务院发布了《关于废止和修改部分行政法规的决定》，对于原有的《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》等均进行了修改。其中最显著的变化，是对上述各类企业信用信息公示系统的建立与使用问题作出明确规定，对于公司、合伙企业等各类企业均要求登记主管机关依法将企业登记、备案信息通过企业信用信息公示系统向社会公示；同时还要求企业法人应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向登记主管机关报送上一年度的财务会计报告，并向社会公示。此后，国务院又于2014年8月颁布了《企业信息公示暂行条例》，该条例对于企业信息的内涵及公示原则、信息公示的领导与组织、企业信息的公示主体及具体范围、不实公示信息的更正与处理、企业公示信息的抽查与核查、经营异常名录的列入、移除及约束机制、企业信息公示法律责任等均做了较为详尽的规定，从而使得企业信用信息的公示有了更为明确、具体的操作依据。（4）关于企业失信行为的惩戒与追究方面的规定则散见于各种部门法中。《合同法》中关于违约责任的规定，《侵权责任法》中关于侵权责任的规定，《公司法》中对于失信企业发行债券、发行新股、证券上市等所设置的限制性或禁止性规定，《反不正当竞争法》中关于反不当竞争行为法律责任的规定及其他法律法规中的相关规范，均从不同的角度对企业失信行为作了必要的约束和规制，为惩戒失信企业、强化对失信行为的责任追究提供了明确的法律依据。

2.行政执法机关积极推动企业信用体系建设

一方面，行政执法机关按照法律规定，积极做好企业信用平台的建设。原国家工商总局依据法律的要求建立了全国信用信息公示系统，为公司、合伙企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体信用信息的填报、公示和查询提供了重要的服务平台；北京、上海、广州、浙江、深圳等地的原工商机关还单独或联合税务、质监等其他部门建立了本区域的企业信用信息网站，极大地方便了企业信用信息的公示与查询。另一方面，执法机关加强对市场活动的监督与管理，对于执法过程中所发现的诸如环境污染、生产假冒伪劣产品、偷税漏税、拖欠员工工资等严重失信行为实施严厉的处罚，同时采取媒体曝光、通知限期整改、信用档案记载等多种不同的方式对失信企业进行警示，有助于有效规制企业的失信行为，维护市场经济的合理秩序。

3.公正司法和司法信息公开有力保障企业信用体系建设

一是通过公正司法，对失信企业应承担的民事责任、行政责任及刑事责任依法进行追究，确保诚实守信者的利益得到切实维护和保障。尤其是对涉及企业诚信的典型案件、重大案件的公正裁判，能够对企业的诚信经营产生良好的示范效果。二是对司法程序中所涉及的失信企业的相关信息进行及时披露，有助于更好约束企业的违法失信行为，营造良好的信用环境。最高人民法院于2013年11月开设了中国裁判文书网，要求各级法院全面、真实、及时地在互联网公布自己的裁判文书。该平台的建立，使得企业的失信行为均曝光于公众的视野之下，对于约束与规制企业的失信行为无疑产生了良好的效果。此外，最高人民法院还于2013年开通了“全国法院失信被执行名单公布及查询系统”，社会公众通过该系统可查询2007年1月1日之后新收和此前未结的执行实施案件的被执行人信息。该系统公开的信息十分详细，不仅涉及被执行企业的名称、组织机构代码、法定代表人姓名，而且涉及被执行人履行义务的情况和被执行人失信行为的具体情形，从而让公众能够便捷地了解失信企业，在与其交易时谨慎为之。

（三）个人信用体系

个人信用体系是一套精确记录个人在不同社会经济活动领域所发生的信用活动的记录查询系统，该系统不仅覆盖不同领域反映个人信用状况的历史行为记录和相关财产信息，同时也记录个人失信所受到的相应处罚。^[59]在整个社会信用体系中，个人信用体系处于基础地位，是社会信用的基础。

1.个人信用体系的含义

个人信用体系是相对于企业信用体系而言的，是运用健全的法律制度和先进的信用管理技术对个人信用进行管理、监督，保障个人信用活动正常运行的综合体制，主要侧重于个人信用信息的采集、加工、评估、报告等行为及其准则，是整个社会信用体系的一个分支。个人信用体系是根据个人的收入与资产、已发生的借贷与偿还、信用透支、发生不良信用时所受处罚与诉讼等情况，对个人的信用等级进行评估并随时记录、存档，以便信用的供给方决定是否对其提供信用和提供多少信用的制度。

个人信用体系可划分为三个层次：一是基于金融活动的个人信用体系；二是基于经济活动的个人信用体系；三是基于社会活动的个人信用体系。不同层次的个人信用体系在金融、经济和社会活动中发挥着不同的功能。建立个人信用体系应循序渐进，逐步健全不同层次的个人信用体系。

2.加强个人诚信教育

广泛开展诚信宣传。结合春节、国际消费者权益日、国际劳动节、儿童节、网络诚信宣传日、全国信用记录关爱日、诚信兴商宣传月、国庆节、国家宪法日暨全国法制宣传日等重要时间节点和法定节假日，集中宣传信用政策法规、信用知识和典型案例。推动创作中华传统诚信文化与时代价值观相融合的诚信文艺作品、公益广告，丰富诚信宣传载体，增加诚信宣传频次，提升诚信宣传水平。

积极推介诚信典型。充分发挥媒体舆论宣传引导作用，大力发掘、宣传有关部门和社会组织评选的诚信道德模范、优秀志愿者等诚信典型。组织各类网站开设网络诚信专题，经常性地宣传推广各类诚信典型、诚信事迹，推出一批高质量的网络诚信主题文化作品，加强网络失信案例警示教育。支持有关部门和社会组织向社会推介诚信典型和无不良信用记录者，推动实施跨部门、跨领域的守信联合激励措施。

全面加强校园诚信教育。将诚信教育作为中小学和高校学生思想品德教育的重要内容。鼓励高校开设社会信用领域相关课程。支持有条件的高校院所开设信用管理相关专业。推动学校加强信用管理，建立健全18岁以上成年学生诚信档案，推动将学生个人诚信作为升学、毕业、评先评优、奖学金发放、鉴定推荐等环节的重要考量因素。针对考试舞弊、学术造假、不履行助学贷款还款承诺、伪造就业材料等不诚信行为开展教育，并依法依规将相关信息记入个人信用档案。

3.加快推进个人诚信记录建设

推动完善个人实名登记制度。以公民身份号码制度为基础，推进公民统一社会信用代码制度建设。推动居民身份证登记指纹信息工作，实现公民统一社会信用代码全覆盖。运用信息化技术手段，不断加强个人身份信息的查核工作，确保个人身份识别信息的唯一性。以互联网、邮寄递送、电信、金融账户等领域为重点，推进建立实名登记制度，为准确采集个人诚信记录奠定基础。

建立重点领域个人诚信记录。以食品药品、安全生产、消防安全、交通安全、环境保护、生物安全、产品质量、税收缴纳、医疗卫生、劳动保障、工程建设、金融服务、知识产权、司法诉讼、电子商务、志愿服务等领域为重点，以公务员、企业法定代表人及相关责任人、律师、教师、医师、执业药师、评估师、税务师、注册消防工程师、会计审计人员、房地产中介从业人员、认证人员、金融从业人员、导游等职业人群为主要对象，有关部门要加快建立和完善个人信用记录形成机制，及时归集有关人员在相关活动中形成的诚信信息，确保信息真实准确，实现及时动态更新。金融信用信息基础数据库和个人征信机构要大力开展重点领域个人征信信息的归集与服务。鼓励行业协会、商会等行业组织建立健全会员信用档案。