中国遵守多边环境协定的挑战

（一） 履约能力不足， 对违反条约行为的监控和查处能力尚待提高

履约能力欠缺， 是很多发展中国家都面临的老问题。 全球环境的恶化和一些重大环境问题， 如： 气候变化、 臭氧层空洞、 国际河流污染等， 对所有国家都会造成不良影响。 在同等情况下， 发展中国家由于抗环境损害能力不如发达国家强， 往往成为全球环境恶化的最大受害国家。 因此， 在环境条约的加入态度上， 发展中国家是积极的， 而不是像很多西方学者所认为的， 发展中国家对参加环境条约往往持抵触态度。 但是， 限于本国履约能力的不足， 有相当一部分发展中国家在条约的遵守和履行上面临诸多难题。 这也是很多发达国家指责发展中国家消极对待环境保护的一个口实。 近些年来， 也有一些西方学者看到了这一问题的症结所在， 能够客观地分析这些问题。 美国环境法学家艾迪·布朗·维丝就曾在多篇文章和著作中指出， 因为履约能力的欠缺， 巴西发现它难以控制在亚马逊地区发生的跨界濒危物种贸易， 或确保其森林的可持续管理”[2]。 因此， 要提高包括中国在内的发展中国家的遵约程度， 首要的任务是要设法增强国家履约能力。

例如， 中国政府在遵守和履行 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的过程中， 投入了大量人力、 物力和财力查处消耗臭氧层物质的非法生产、 非法消费和非法贸易， 但是， 由于缺少足够精确的检测设备， 也由于执法人员的执法能力不足， 以及法律对这些非法行为的法律责任规定过于轻微， 导致对消耗臭氧层物质的非法生产、 非法消费和非法贸易等这些违反《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的行为的监控和查处能力不足以满足实际需求。

（二） 遵约资金和技术瓶颈

在遵约过程中， 遵守机制的合理设计和良好运行是缔约国遵守环境条约的重要条件， 但是， 对包括中国在内的广大发展中国家来说， 资金和技术问题始终是达到遵约目标的两大难题。 我们在前文中已经提到并论证过， 由于环境条约缔约国的经济水平的差异性， 一个好的遵守机制必须要设计出合理的资金和技术机制， 这样才能弥补发展中国家在遵守条约过程中的先天弱点。 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 之所以被认为是收效最为明显、 遵守程度最高的环境条约之一， 是与该环境协定遵守机制中的资金补助以及优惠的可得技术转让的规定息息相关的。

虽然有些环境条约规定了以优惠条件向发展中国家转让资金和技术的条款， 但是， 这些条款的实施并不总是按照条约谈判者们的良好愿望发展的。《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的资金机制运行得较好， 但是，技术转让条款的实施困难重重。 因为技术转让不仅关系着国际知识产权保护的问题， 还与一些国家的大公司不愿把技术拱手相让与发展中国家有关。 更有甚者， 有的西方企业还设置了各种障碍， 令技术转让的优惠条款名存实亡。

（三） 地方政府遵守多边环境协定的动力不足， 影响了对重要多边环境协定的遵守

美国环境法学家艾迪·布朗·维丝曾尖锐地指出， 有时候 “国家并不必然地遵守它们所加入的国际协定， 特别是在需要省/州和地方一级上实施协定的时候”。[3]事实确实如此。 当遵守环境条约的义务具体化到各国的地方政府时， 原本就困难重重的遵约更是雪上加霜。(www.xing528.com)

一国政府和其他国家一同加入国际协定， 但中央政府的职权不可能有效地到达地方层面上。 尽管地方对实施一项协定至关重要， 但他们可能对国际承诺根本不在意， 或没有兴趣遵守这些义务。 这个问题有时被描述为 “核心—边缘” 问题， 即核心政府很难确保在地理上处于边缘的主体也遵守协定。 中国也面临类似困境， 在很多多边环境协定的遵守上， 中央政府和环境保护行政主管部门态度积极， 但是有的地方政府的反应往往慢半拍， 存在拖沓、 消极拖延等现象。

实际上在所有国家， 地方社区及其官员都有比中央政府的事项更为重要的优先事项。 他们缺乏遵守国际承诺的资源和行政或其他能力。 从理论上说， 西方国家的联邦主义有时也导致了遵守上的困难。 像澳大利亚、 巴西、加拿大和美国等都有不同级别的政治主管部门。 当作为协定的环境和资源保护主题的活动广泛开展时， 各个级别的主管部门可能无法协调它们的活动或不能协同有效地遵守该条约。 但是， 中国是单一制的政治体制， 可以克服联邦制带来的地方无法协调和中央政府的有关事项的弊端， 关键就在于如何激发地方政府和社区遵守环境条约的积极性。

随着时间的推移， 促进地方社区的参与在理论上应当会促进更好地遵守多边环境协定。 他们应当成为遵守协定的一部分力量。 但这可能意味着要对地方社区应承担的义务进行培训， 提供遵守协定的财政和技术刺激， 以及加强地方主管部门遵守协定的能力建设。

[1] 参见国家环境保护总局副局长祝光耀2006年9月16日在 《纪念9·16国际臭氧日大会上的讲话》。

[2] 参见 [美] 艾迪·布朗·维丝： 《理解国际环境协定的遵守： 十三个似是而非的观念》， 秦天宝译， 载王曦主编： 《国际环境法与比较环境法评论》（第1卷）， 法律出版社2002年版， 第107～139页。

[3] [美] 艾迪·布朗·维丝： 《理解国际环境协定的遵守： 十三个似是而非的观念》， 秦天宝译， 载王曦主编： 《国际环境法与比较环境法评论》（第1卷）， 法律出版社2002年版， 第107～139页。