中国遵守多边环境协定：法律制度的基础

（一） 国际条约在国内的适用方式

在条约的国内效力问题上， 我国宪法没有作出规定， 也没有其他的专门立法就这一问题作出明确规定。 但在实践中， 我国制定的很多部门法都规定了优先适用国际条约的条款。 根据现有的立法和司法实践， 条约在我国的适用方式大体有以下两种：

第一种方式， 是在国内法中直接适用国际条约， 即将国际条约并入国内法。 如 《中华人民共和国民法通则》 第142条第2款规定， “中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的， 适用国际条约的规定， 但中华人民共和国声明保留的条款除外”。 这是一种不需要将条约内容转换为国内法而原则上可以直接适用的方式。 《民法通则》的这一规定在我国的法律实践中具有一定的普遍意义。 我国许多部门法律和行政法规中也都有类似规定。[1]但在实践中， 国内法院很少直接适用有关国际条约的规定。 较常见的是适用经过转化的已成为国内法一部分的国际条约。 这些国际条约经过国内立法机关按照严格的立法程序制定而成， 往往已经 “脱胎换骨”。 例如， 形式上已经脱去了国际条约条文的特征， 而实质内容虽然不变， 但也会根据我国已有法律体系和具体国情而作出细微调整。

第二种方式， 既允许直接适用有关国际条约， 同时又将有关国际条约的内容在国内法中予以明确规定。 这是一种直接适用与转化适用相结合的方式。 一般也有两种情况： 一种是对于有些国际公约， 一方面允许直接适用，另一方面又将其内容制定成国内法予以实施。 如中国于1975年和1979年分别加入了 《维也纳外交关系公约》 和 《维也纳领事关系公约》， 但后来又分别于1986年和1990年制定了 《外交特权与豁免条例》 和 《领事特权与豁免条例》。 这种将国际法规则转化为国内法规定的方式， 优点是更加清楚、明确， 更有利于条约在国内的执行。 另一种情况是根据中国缔结或参加的国际条约的规定， 及时对国内法作出相应修改和补充。 根据 《中华人民共和国缔结条约程序法》 的相关规定， 凡缔结同我国法律有不同规定的条约须经全国人大常委会决定批准。 作为行使国家立法权的机关， 全国人大常委会决定批准同国内法规定不一致的条约时需要对有关内容进行调整。 如果没有对条约内容提出保留， 就应该对国内法律中与条约内容不一致的地方予以修改或补充， 从而使二者相衔接。 这就将条约的内容转化为国内法加以施行。[2](www.xing528.com)

（二） 国际条约在国内法院的适用

我国秉承大陆法系传统， 采成文法制， 因而对条约适用性问题的考察可溯源至立法。 我国许多法律中均规定了法院在司法过程中， 遇有国内法与国际条约规定不一致时， 直接适用国际条约的规定。 根据法律的规定， 只有当发现国内法与规范同一内容的国际条约的规定不一致时， 才会适用条约。 这种冲突解决导向的制度为国内的有权机关留下了相当大的解释余地。 因而，条约能否得到直接适用就取决于对条约及相关国内法的解释。 另一方面， 条约的规定还必须具有直接适用的可操作性， 即其应含有在国内司法机关的权能范围内可直接适用的权利义务的规定。 但是， 对于可操作性的判断标准，司法实践和法院判决都没有作出明确解释。 一般认为， 在中国国内法律体制中， 能直接适用的条约规则是那些与相冲突的国内法一样明确和特定的规则。 同时， 现行法不足以执行不可直接适用的条约时， 中国有义务采取立法或行政措施来修改现行法或制定新的法律， 以使条约发挥效力， 在这种情况下， 对条约的遵守已体现在对国内法的执行中了。[3]可以看出， 在国内法中直接适用国际条约面临客观困难， 我国应更关注国际条约的间接适用方式，即通过国内立法机关的立法行为， 将有关国际条约的内容转化为国内法， 这样既不会造成国际条约与国内法体系的冲突， 也有利于有关行政机关和司法机关的直接应用。