气候变化法律体制的进展及原因分析

在臭氧层体制中， 公约和议定书在签署后的很短时间内就开始对缔约国产生约束力， 并有力促进了CFC物质的削减， 但是在气候变化体制下， 框架性公约已经签署多年了， 即使是很有限的减排措施， 至今也没有得到完全施行。 为什么气候变化体制会面临这种境地？ 其原因大致有两方面： 一是气候变化问题具有不同于臭氧层耗损问题的特殊性， 解决起来更复杂和更棘手； 二是气候变化法律框架的制度设计存在不合理之处。 另外， 不可否认，某些发达国家对气候变化问题所持的消极态度， 也在一定程度上影响了气候变化国际法调控的效果。 这几个方面的因素互相交缠， 使得气候变化法律体制的进展举步维艰。

（一） 气候变化问题本身具有特殊性和复杂性

第一， 气候变化问题的成因复杂。 许多学者用气候变化问题在科学上的复杂性来解释气候变化体制失败的原因， 即气候变化问题因其固有的特征而难以简单概括和解决。 尽管和臭氧层耗损问题有一定的相似性， 相对来说，气候变化问题的成因要复杂得多。 臭氧层耗损问题的机理， 从科学上说， 是人类合成的一些化学物质在平流臭氧层发生化学反应从而耗损臭氧层。 气候变化问题则涉及难以预测的气候系统和很多种气体的交互作用。 这些种类繁多的气体， 有些是由人类活动排放的， 有些则是生态系统运行的结果。 这种先天的复杂性不仅导致了气候变化问题是否存在的争论， 还对是否需要对气候变化进行法律调控这一问题产生了负面影响。 此外， 气候变化问题的科学复杂性也使得普通社会公众难以真正理解其成因、 现状、 发展趋势和危害后果。

第二， 气候变化问题的后果是渐进展现的。 和臭氧层消耗问题相比， 气候变化的后果是缓慢、 不确定和无形的。 它一般不会造成突发严重事故——像是臭氧层 “空洞” 和皮肤癌患者增多——从而引起公众的广泛关注。 同时， 在气候变化问题上， 国际社会同时存在着 “受害者” 和 “获益者”。 那些地势较低的岛国最有可能受到因气候变化而引起的海平面上升的影响， 而另外一些国家， 实际上还有可能因气候变化问题上获得好处， 例如， 冬天变得更温和和延长部分农作物的生长季节。 这种受害国和获益国的对立局势又因为双方的影响力和国家实力的差异而进一步激化， 增加了谈判国之间的矛盾。

第三， 气候变化问题对社会经济发展的影响非常广泛， 治理成本高。 气候变化问题的最棘手之处在于： 针对气候变化采取的调控措施对工业国经济发展影响的全方位性。 臭氧层消耗的国际规则主要只是对一小部分CFC生产国有影响。 相反， 为实施气候变化国际法律体制， 需要各国减排多种温室气体。 仅仅只是减排一种温室气体 （如二氧化碳）， 就会对世界范围内化石燃料的供应、 能源的生产、 由能源产业带动的其他生产行业产生重大不利影响， 使这些企业遭受巨大经济损失。 这种 “牵一发而动全身” 的连锁效应使得各国都对采取相关的强制措施非常慎重。

第四， 科学界至今尚未寻到可以替代导致气候变化问题的 “元凶” ——化石燃料的新物质或新技术。 在臭氧层保护体制中， 消耗臭氧层物质有现实存在的替代品， 而气候变化问题的解决却不能依赖于简单地将一种化学物质替换为另一种的方法。 最根本的解决办法是改变大多数国家目前赖以为生的以化石燃料为基础的社会经济发展模式， 这无论对个人还是工业企业来说都无异于一场根本性的变革， 实施难度可想而知。

综上所述， 尽管两个问题有相似之处， 但是很显然， 臭氧层耗损问题相对容易解决一些。 气候变化问题本身的特殊性和深远的影响性使得各国立法机关不愿意采取措施， 招致工业界的强烈反对， 而社会公众也对该问题的解决持观望态度。

（二） 气候变化国际法律体制设计上存在不合理之处(www.xing528.com)

1.立法策略上没有理顺发展中国家和发达国家间的相互关系

两种国际法律调控体制的一个突出不同之处是在引导发展中国家参与问题上采取了不同做法。 虽然气候变化和臭氧层保护都面临发展中国家的参与问题， 但是， 臭氧层体制通过先控制发达国家产量较大的CFC问题， 然后再给予发展中国家一定的激励措施的方法， 成功地使发展中国家全面参与了臭氧层体制。 然而， 在气候变化问题上， 发展中国家试图先限制发达国家排放温室气体， 而发达国家则担心其减排温室气体会丧失其在国际竞争中的有利地位， 双方互相担心、 猜忌， 国际合作和协商渠道受阻， 严重阻碍了该问题的解决。

臭氧层体制的成功之处是将两类国家的加入分开对待。 首先， 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 解决了对发达国家的消耗臭氧层物质的控制问题， 还为发展中国家的参与设定了10年宽限期， 在此期间， 发展中国家还可以增加其CFC的生产量。 其次， 贸易限制措施保证签署了 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 的国家不会在国际竞争中处于不利地位。 这些措施使议定书的签约国快速增加， 议定书最终于1989年1月1日顺利生效。 臭氧层体制还为发展中国家的加入提供了财政和技术方面的激励措施， 因为， 仅仅有贸易限制措施条款是远远不能满足发展中国家的要求的。 发展中国家担心其实施议定书所需要的技术和资金问题如何解决。 1990年的 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 伦敦修正案解决了这个问题， 为帮助发展中国家生产CFC替代品设立了国际基金， 发达国家还提供技术援助。 同时规定， 发展中国家履行议定书的义务建立在发达国家完成这些承诺的基础上。 这样， 臭氧层体制首先获得了发达国家的承诺义务， 再刺激发展中国家加入， 并以贸易限制措施保证缔约方在国际竞争中不处于不利地位。 这是臭氧层体制成功的保证。

而在气候变化体制的构建过程中， 发展中国家从谈判开始就在程序和概念上陷入试图 “约束” 发达国家的境地， 该体制的设计也是采用 “一次解决所有问题” 的思路， 而不是循序渐进的办法。 发达国家不同意在发展中国家不加入的情况下受到任何限制。 例如， 《京都议定书》 谈判前， 美国参议院通过 “贝德—黑格尔法案”（Byrd-Hagel Resolution）， 规定将会拒绝不包含发展中国家参加的任何多边环境协定。 这就使两类国家的分歧加大， 使得任何协议都难以谈判成功。

2.制度设计上缺乏有效的贸易限制措施

在臭氧层保护体制中， 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 为了保证最大多数国家的参与， 规定了分四步走的贸易限制措施： 第一步， 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 生效一年内， 禁止从非缔约国进口消耗臭氧层物质； 第二步， 从1993年1月1日起， 禁止向非缔约国出口消耗臭氧层物质； 第三步， 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 生效后3年内， 缔约国要将可以不从非缔约国进口的消耗臭氧层物质名单列出来；第四步， 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 生效5年内， 考虑禁止进口由消耗臭氧层物质制造但不包含消耗臭氧层物质的产品。 这些措施具有多重好处。 首先， 它可以促使更多国家加入议定书。 出口CFC的国家需要加入， 因为不加入不能保证其在欧洲和美国的出口市场； 进口CFC的国家客观上也需要加入， 因为要保证其国家短时间内的CFC供应不会中断。 这些措施再加上财政和技术援助， 尤其能激励发展中国家加入议定书。 其次，它还可以防止非缔约国取得国际竞争优势， 避免因议定书造成非缔约国“搭便车” 的现象。 最后， 该措施打消了发达国家对发展中国家获得竞争优势地位的后顾之忧， 使得发达国家在提供财政和技术援助上的配合度更高。

而在气候变化体制中， 迄今为止， 气候变化公约体系中没有规定类似的贸易限制措施， 原因主要在于气候变化问题的交错复杂性， 无法设计出一套操作性强的贸易限制措施。 缺乏贸易限制措施， 客观上使某些国家退出《京都议定书》 不仅不会有任何不利经济后果， 甚至还在全球市场上取得相对优势地位。 这也使一些国家担心其批准 《京都议定书》 后， 国内出现“因加入而导致国际竞争力下降” 的反对声音。 另一方面， 若将贸易限制措施加进气候变化规则体系中， 也将面临比臭氧层耗损更困难的局面。 因为消耗臭氧层的物质大多是人工合成的化学物质， 且多用于工业生产。 而温室气体则是工业生产的副产品， 是伴随着整个工业生产进程的， 因此不能采取臭氧层体制的方法， 直接对这些气体进行贸易限制。 如果要限制则必须对排放温室气体的生产过程产出的产品进行限制， 而这种限制又违反了WTO的“不得歧视因生产过程不同而产生的产品” 的规定。 虽然根据1998年世界贸易组织 （WTO） 的 “虾—海龟” 案件， WTO对于该规则的应用有所软化， 但是， 遵守 《京都议定书》 是否会构成政府补贴也是一个无法忽视的潜在问题， 需要进一步研究和斟酌。