研究：《联合国气候公约》遵守机制的关键因素

如前所述， 《联合国气候变化框架公约》 本身并未包含一个完整的遵守机制， 但它却包含了一些关键因素， 这些因素为日后发展公约遵守机制奠定了基础。 首先， 公约规定的实体义务对遵守机制的形式有重要影响。 其次，现有的机构和程序是将要建立的遵守机制的重要基石。 即使没有公约第13条的规定也是如此。

首先， 关于公约的实体义务， 缔约国一致承认： 气候变化是全人类共同关切的事项。 尽管无法从这句表述中得出具体义务， 但可以得出推论： 为解决该问题， 公约要求缔约国对不遵约行为作出集体反应。 此外， 前面论述中已经提到， 共同但有区别的责任原则对公约的整体结构至关重要。 秉承该原则的精神， 发达国家和发展中国家承担的公约义务并不相同， 因此， 这些不同国家在不遵约程序中所受的待遇也不尽相同。 其次， 公约中规定的缔约国的义务都非常概括， 故评估一个缔约国是否遵约也很困难， 因为公约的第一个条款就允许缔约方有一个尽可能大的遵约行动选择范围。 这就导致任何遵约程序都不能过于严厉。

在公约的机构和程序结构方面， 关键问题是需要选择一个适合承担遵守机制程序的运行机构。 缔约方会议和公约附属实施机构有权接受缔约方提交的相关信息， 并对其实践后果进行评估。 但是， 如上文所述， 这些机构的主要任务是致力于公约的整体发展， 而不是审查和处理个别缔约方的遵约行为。 另一个机构是秘书处， 但秘书处只有行政职能。 但是， 它在遵守机制中作用也不容小视， 因为秘书处负责整理和提交缔约方的履约报告， 同时在必要时可以帮助发展中缔约方搜集履约信息， 或者就这些信息与缔约方进行沟通。 从上面分析可以看出， 没有一个现存机构可以独自承担起遵约程序的运行功能， 故需要建立一个全新机构完成该任务。 缔约方会议作为公约的最高决策机构， 有权决定建立对公约的实施非常必要的一些附属机构。

任何遵守机制的重要基础都是缔约方实施条约的相关信息。 所有缔约方都有义务就这些信息与缔约方会议交流。 在审查缔约方提交的履约信息的基础上， 缔约方会议可以评估各国的遵约情形。 因此， 一种名为 “深度审查”（In-Depth-Review） 的制度就在1995年召开的第一次缔约方会议上建立了。这种制度只审查发达国家缔约方的国家履约报告。 审查是由公约附属机构的权威专家小组进行的。 这些专家小组的人选来自缔约方的提名推荐或者政府间国际组织推荐的合适人选。 这种审查需要完成书面的、 一定深度的审查报告， 并且在有必要时， 可以深入缔约国验证其履约报告中的信息。 这种审查制度之所以要先针对发达国家进行， 主要是为了向公约有关机构提供一份单个发达国家缔约方遵约的彻底、 综合的整体技术评估报告。 该制度的实施应当遵循便利、 非对抗、 开放、 透明的原则。

考虑到该审查制度的初衷， 有两个问题需要注意。 不仅发达国家缔约方的遵约情形可以看成一个整体接受该审查， 单个缔约国的遵约情形也应如此。 然而， 深度审查制度不能被视为是遵守机制， 因为在该制度下， 无权对不遵约行为采取处理措施。(https://www.xing528.com)

对缔约方履约报告审查的一个基本前提是区分不同类型缔约方的履约报告， 分阶段进行审查。 为了保证对这些报告审查的标准达到实质公平， 缔约方会议制定了发达国家缔约方准备和提交国家履约报告的导则， 这些导则后来还修改过。 1996年第二次缔约方会议审查了提交给它的第一份国家报告。审查过程包括了审查小组对该缔约国的考察。 在公约实施附属机构和公约科技咨询附属机构相关建议的基础上， 第二次缔约方会议呼吁发达国家缔约方应尽快采取进一步履约行动， 以保证2000年时将温室气体的排放水平恢复至1990年的水平。 同时， 会议还指出， 一些发达国家没有履行技术转让和经济援助的诺言。 这是对发达国家缔约方遵约情形的第一次正式评估。 随后2001年11月30日对发达国家缔约方完成了第二轮的遵约评估程序。

起初， 只有发达国家缔约方的信息才接受审查。 但在1997年初， 发展中缔约方的第一个国家履约报告提交期限到了。 因此， 第二次缔约方会议就通过了适用于这些报告的指南 （导则）。 这些指南的主要原则是为履约报告的准备、 整理和处置提供便利条件。 但各国并未就审查形式达成一致。 第五次COP仅仅是建立了一个专家工作小组。

概括地说， 公约遵约程序的一些因素已经很明显了。 但是， 一个完善的遵守机制只能以公约第13条为基础设立。 尽管该条措辞简短， 含义也很模糊， 它仍包含了即将建立的遵守机制的一些重要线索。 如 “多边协商程序”（Multilateral Consultative Process） 就是其中的关键语汇。 详细分析该词， 可以看出： 遵约程序是多边而非双边的， 应是协商沟通性的， 而非对抗性的。此外， “程序”（Process） 一词含义也非常广泛， 它可以是条约机构与缔约方的一种对话机制， 也可以是包含了几个具体步骤的完整程序。 该机制的目的是解决与遵约有关的问题。 值得注意的是， 与 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 遵守机制不同的是， 这里的 “遵约”（Compliance） 已被外延更广的 “实施”（Implementation） 所代替了。